외교관, 활동가, 언론인들이 스코틀랜드 글래스고에서 일정을 연기해 13일까지 열리는 제 26차 유엔기후변화협약당사국총회(COP26)에서 줄지어 빠져나오기 시작하면서, 연차회의가 제대로 된 합의를 도출해내지 못할 것이라는 것은 이미 충분히 예견된 일이다.

세계 각국 정치인들은 세계가 기후 위기(climate crisis)의 한 가운데 있다고 계속해서 선언하지만, 그들은 그러한 위기가 요구하는 결정적인 조치를 취할 수 없다는 것을 스스로 증명하고 있다.

그들은 11년 전 COP16에서 약속한 개발도상국 자금 1,000억 달러에 아직도 미치지 못하고 있다. 헛구호처럼 들린다. 지난2015년에 채택된 파리기후협정(Paris climate accord)의 규칙을 마무리하려는 노력도 성공하지 못했다.

미국의 ‘포린 어페어즈’는 12일(현지시각) 이 글을 게재하고, 전 세계 53개국이 온실가스 감축에 대한 새로운 공약을 제출하지 못했거나 파리 협정의 요구대로 초기 공약을 늘리지 않았다고 전했다.

COP26에서 쏟아지는 수많은 새로운 계획들은 단지 약간의 진전에 지나지 않는데, 그것은 온난화를 산업화 이전 수준보다 섭씨 1.5도까지 제한하려는 현재의 공약들과 파리협약에서 설정된 목표 사이에는 여전히 큰 차이가 있다는 점이다. 지구 평균 기온은 21세기 말까지 2.7도 상승할 것으로 전망되고 있다.

간단히 말해서, 기후 협력(climate cooperation)에 대한 현재의 접근은 위기의 심각성과 상충되지 않는다. 파리 협약의 점진주의(incrementalism) 대신, 심각한 대응은 자본주의의 규칙들(the rules of capitalism)을 다시 쓸 것을 요구하고 있다. 이 새로운 다자간 노력은 기후 변화의 근본 원인인 세계 경제 속에서 ‘달러의 흐름’을 공격하지 않으면 안 되는 상황이다.

국제 무역 및 금융 기관들은 기후 정책의 중심으로서 기후 변화에 관한 유엔 기본 협약(UNFCCC ; United Nations Framework Convention on Climate Change)을 대체해야 한다.

UNFCCC는 기후 변화를 배출량을 측정하고 통제함으로써 해결될 수 있는 문제로 취급한다.

그러나 진짜 문제는 자산 재평가(asset revaluation)이다. 즉, 기후 변화와 기후 정책이 자본과 노동의 가치를 어떻게 변화시키는지 인식하는 것이다.

경제 활동을 지배하는 규칙들을 개혁하는 것은 문제의 근원을 다루게 될 것이다. 기후 의제를 세계무역기구(WTO), G-20 및 기타 금융 기관으로 가져옴으로써 정책 입안자들은 그들이 이용할 수 있는 도구를 확대하고, 화석 연료와 광업 회사, 중공업 및 기타 대규모 배출국들을 통제할 수 있는 기회를 갖게 된다.

그리고 이러한 기구를 통해 정부는 지속적인 탄소 제거에 대한 대중의 지지를 구축하는 데 필요한 국내 경제적 이익을 확보할 수 있다.

* 조세 정책이 바로 기후 정책.

정책 입안자들은 오랫동안 기후 정책의 도구로서 탄소세(carbon taxes)를 논의해 왔다. 그러나 더 넓은 의미에서 세제 개혁은 기후 정책이기도 하다.

현재의 국세 제도의 조각은 다국적 기업들이 그들의 부를 가장 낮은 세율을 가진 나라로 옮길 수 있게 해준다. “오프쇼어링(offshoring, 기업의 해외 업무 위탁)”이라고 불리는 이 관행은 기후 변화에 직간접적으로 기여한다. 직접적으로, 다국적 기업들은 아마존의 삼림 벌채에 책임이 있는 회사들과 같이 기후 변화를 가속화하는 회사들에게 자금을 전달하기 위해 오프쇼어링을 사용해 왔다.

그리고 간접적으로, 오프쇼어링은 세금 부담을 줄여 화석 연료 산업을 이윤으로 넘쳐나게 하고 대규모 로비 예산을 유지할 수 있게 한다. 이 회사들은 먼저 기후 변화의 과학을 부인하고 나서 입법자들에게 공격적인 기후 정책을 막도록 압력을 가한 오랜 역사를 가지고 있다.

세금 의무를 회피하는 것은 그들이 둘 다 하는 데 도움이 되고, 기후 프로그램에 사용될 수 있는 주정부의 수입을 박탈한다. 보수적인 추정에 따르면, 해외 위탁으로 인해 세계 각국 정부는 연간 약 5천억 달러의 총수입 손실을 입게 된다는 계산이다. 기후 변화의 영향을 가장 많이 받을 저소득과 중산층 국가들은 특히 기업 탈세에 취약하기만 하다.

판도라 페이퍼스(Pandora Papers : 해외 조세회피처를 통한 역외 탈세 정황을 폭로한 문건)와 같은 조사 보고 프로젝트를 포함한 ‘오프쇼어링’ 관행에 대한 정밀조사가 증가하면서 각국이 마침내 행동에 나섰다. 지난 달, 수년간의 협상 끝에 136개국과 관할구역은 세계 최저 법인세율 15%에 합의했다. 그 조약의 성공적인 서명을 거쳐 그 협정은 2023년에 발효될 것이다.

이 협정은 기후 정책의 중요한 수단이 될 수 있다. 조약의 시행을 관장할 경제협력개발기구(OECD)는 연간 1,250억 달러의 과세 이익이 ‘재분재될 것(reallocated)’으로 추산하고 있다. 즉, 기업이 최저 세율을 책정한 곳이 아닌 이익을 얻은 관할 지역으로 송환될 것이다. 각 정부는 보건, 노인 및 보육과 같은 저탄소 부문에 대한 지출을 증가시킬 뿐만 아니라 기후 친화적인 기술과 인프라에 추가 수익을 투자할 수 있다.

늘어난 세수가 있다 해서, 각 정부가 이런 식으로 자원을 배분할 것이라는 보장은 없다. 때문에 그렇게 하라고 요구하는 것은 공공의 의무일 것이다.

그러나 현재의 형태로는 제안된 조약은 많은 결함을 지니고 있다. 특히, 재분배를 다루는 협약의 부문에는 추출 부문(extractive sector)에 대한 면제 조항이 포함되어 있다. 이 법안은 이러한 산업을 자주 유치하는 개발도상국들이 세수에서 빼앗기지 않도록 보장한다.

그러나 또한 많은 선진국에 있는 기업들에게 이익을 가져다 줄 것인데, 많은 선진국에서는 추출 산업이 탄화 제거에 대한 진전을 늦추기 위해 계속해서 정치적 힘을 행사하고 있다. 최근 법인세 협상을 넘어 향후 세제 개선은 추출 부문의 세입 징수를 극대화하는 데 초점을 맞춰야 한다.

* 투자자의 우위 종료

외국인 투자법을 개혁하는 것은 UNFCCC 밖에서 탈탄소(decarbonization)하도록 촉진하는 또 다른 방법이다. 현재의 규칙은 화석 연료 산업의 자산을 보호하기 위해 고안된 것이다. “투자자-국가간 소송제도(ISDS)”로 알려진 일련의 조약을 통해 다국적 기업들은 국내 규제가 외국인 투자를 방해한다는 것을 성공적으로 입증했을 때 국가를 고소할 수 있다. 화석 연료 회사들은 기후 보호를 위한 정책이 투자를 방해할 때, 국가 정부를 고소하고 보상을 청구하기 위해 이 메커니즘을 사용해 왔다.

2013년 이후로 ISDS를 통과하는 모든 사례의 약 20%가 화석 연료 산업과 관련되어 있다. 그리고 이러한 사례들 중 일부는 상당한 보상을 받았다. 예를 들어, 쉐브론과 아마존에서의 양허 계약을 둘러싼 에콰도르 정부 사이의 오랜 분쟁은 2011년에 끝이 났고, 에콰도르는 세계에서 가장 큰 화석 연료 회사 중 한 곳에 7천만 달러 이상의 보상금을 지불했다.

석유가스 인프라업체인 TC에너지는 2021년 7월 조 바이든 미국 대통령 행정부가 키스톤 XL 송유관(pipeline) 건설허가를 취소하자 150억 달러를 지원하겠다고 공고를 냈다. 아직 사건은 결정되지 않았지만 ISDS의 성공은 TC 에너지에 횡재를 가져올 수 있다.

기업들이 탄소 제거 정책을 늦추기 위해 그들의 소송에서 이길 필요가 없다는 것을 주목하는 것은 중요하다. 소송의 위협은 국가들이 화석 연료의 사용을 단계적으로 중단하는 것을 단념시키는 '된서리 효과(regulatory chill)'을 일으키기에 충분하다. ‘된 서리 효과’란 “정부가 자유무역협정(FTA)에 포함된 투자자와 국가의 소송제도 때문에, 제소 대상이 될 가능성이 있는 새로운 공공정책 도입을 꺼리는 현상”을 말한다.

국가들이 파리협정의 목표 달성에 진지하게 임한다면, ISDS 조항이 포함된 에너지 헌장 조약과 기타 협정에서 탈퇴해야 하며, 지속 가능한 개발을 명시적으로 고려하지 말아야 한다. 이러한 조약의 당사국들은 전면 철회가 아닌 한, 국가들이 투자를 금지하기 위한 합법적인 근거로 기후 규제를 도입할 수 있는 개혁을 도입해야 한다.

* 무역 차별

세계무역기구(WTO) 개혁 역시 다자간 기후 정책의 추진력을 바꿀 수 있다. 이 무역 기구는 현재 국가들이 그들의 신재생 가능한 산업을 외국 경쟁으로부터 보호하는 것을 막고 있다. 지역 부품의 사용을 요구하는 지속 가능한 에너지 프로그램은 WTO 규정에 따라 운영된다.

예를 들어 온타리오는 2009년에 지방 조달 요건을 통해 일자리를 제공하면서 지방의 재생 에너지 용량을 크게 확장하려는 관세 프로그램을 수립했다. 온타리오 정책은 다른 곳에서 개발된 유사한 프로그램과 함께 WTO의 분쟁 해결 시스템 이전에 도입되었고, 세계 무역 규칙을 위반하는 것으로 밝혀졌다.

그러나 ‘지방적이라는 조항의 수립’에 따른 고용과 다른 경제적 이익이 더 많은 기후 정책(climate policy)에 대한 대중의 지지를 확대할 수 있다는 것을 보여준다. 국가들이 이러한 목표를 염두에 두고 녹색 투자 결정을 내릴 수 있는 유연성을 허용하면, 탄소 배출을 가속화할 수 있지만, 그러려면 글로벌 무역 시스템의 개혁만이 가능하다.

일부는 기후 정책을 강화하기 위한 유용하고 WTO 준수 도구로서 탄소 국경 관세를 주장해 왔다. 그러한 제도는 탄소 가격을 채택한 국가들이 동등한 탄소 가격 없이 국가들로부터 수입품에 관세를 부과하는 것을 허용할 것이다.

그러한 생각은 국가들이 기후 야망(climate ambition)에 대해 처벌받지 않는 공정한 경쟁의 장을 만드는 것이다. 기후야망이란 각각의 국가가 ‘파리 협정’의 전반적인 목표를 달성하기 위해 국가 차원에서 할 수 있거나 할 의향이 있는 기여를 나타내는 것이다. 느슨한 국내 정책을 가진 국가들은 그들의 무역 파트너들의 그것과 일치하도록 그들 자신의 탄소 가격을 올리거나 수입 관세에 직면해야 한다.

이러한 종류의 ‘기후 클럽(climate club)’은 올 여름 유럽연합이 탄소 국경 관세를 제정할 의도를 발표했을 때 현실에 한 걸음 더 다가섰다. 탄소 국경관세의 시행은 대규모 규제 사업이 될 것이다. 전기 수입에 관한 캘리포니아의 규정을 제외하고, 동등한 정책이 제정된 적이 없으며, 유럽연합(EU)이 제안한 규모의 정책은 확실히 제정되지 않았다.

강력한 시스템을 구축하려면, 제품에 포함된 탄소 양을 추정하기 위한 강력한 부문별 벤치마크와 관세를 추정하고, 허용량을 발표하기 위한 크고 유능한 관료 기관이 필요하다.

결국, 탄소 관세는 이 새로운 ‘기후클럽’의 가장 단호한 회원들의 정책만큼만 효과적일 것이다. 탄소 가격은 관세가 부과될 만큼 충분히 높게 책정되어야 하며, 이는 다른 사법권들이 보다 야심에 찬 정책을 추구하도록 유도할 것이지만, 지금까지 탄소 가격은 놀라울 정도로 낮은 수준을 유지하고 있으며, 그 증거는 탄소 가격이 배출량을 제한적으로 감소시켰음을 시사한다. 간단히 말해서, 일련의 조건이 충족될 때까지 탄소 관세는 세계 공급망의 또 다른 절차적 장애물에 지나지 않을 것이다.

무역 체제는 또 관세 철폐를 통해 중요한 기후 조치를 촉진할 수 있다. COP26 전날, 미국과 유럽연합(EU)은 철강 부문을 겨냥한 국제적인 탈탄소 정책(decarbonization policy)에 해당하는 것을 발표했다. 이는 철강 부문을 겨냥한 최초의 정책이다.

미국과 EU는 도널드 트럼프 미국 대통령 행정부 시절 무역 분쟁으로, 양측이 수입관세를 줄인 뒤 상대국 철강과 알루미늄 제품에 대한 관세를 인하하는 한편, '국제규범을 잘 따르지 않는 등 보다 더 지저분한(dirtier)' 철강(중국산 등) 생산국에는 관세를 계속 적용하기로 합의했다.

세계 최대 경제 대국 중 두 나라가 효과적으로 녹색무역차별(green trade discrimination)에 관여하고 있는데, 그들의 가중치를 합치면 WTO에 상정된 어떠한 법적 소송도 무효화시킬 수 있을 것이라는 도박을 하고 있다.

중요한 것은, 미국의 철강 산업과 철강 노조가 이 조치를 지지함으로써 무역 정책이 효과적인 기후 정책을 제정하는 정치적으로 인기 있는 수단이 될 수 있다는 것을 보여준다. 그리고 이런 식으로 무역 거래를 할 수 있는 기회가 더 많을 수도 있다. 세계 최대의 철강 생산국인 중국과 기후 조치(climate action)에 따른 관세를 낮추기로 비슷한 합의에 도달하는 것은 배출 목표를 앞당기는 데 훨씬 더 많은 일을 할 수 있을 것이다.

* 기후를 위한 동원

기후 위기의 긴박함에 따라 요구되는 속도로 탈탄소가 진행되려면 파리 협정이 계속해서 국제 협력을 위한 주요 포럼이 될 수 없다. 국제 무역과 금융의 규칙은 야심차고 정치적으로 실행 가능한 기후 의제를 만들기 위해 다시 작성돼야 한다. 이는 기후 정책을 방해하는 부유하고 강력한 행위자들이 공정한 몫을 지불하도록 보장하기 위해 세금 정책을 개혁하는 것을 의미한다.

환경 악화에 기여하는 다국적 기업에 과도한 투자 보호를 제공하는 시대에 뒤떨어진 규제 철폐를 포함한다. 그리고 국가들이 탄소 배출을 촉진하는 차별적인 무역 관행을 확립하도록 하기 위해 무역 규제를 완화할 것을 요구한다.

기후 정책을 무역 및 금융 기관으로 전환하는 것은 현재의 다자간 과정에 비해 중요한 이점이 있는데, 그것은 광범위한 정치적 지지를 구축할 수 있는 잠재력이다. 모든 성공적인 기후 조치는 국내 차원의 정치적 동원으로부터 시작해야 한다.

대부분의 사람들은 대기 중 이산화탄소의 농도에 대해 강한 견해를 갖고 있지 않지만, 그들은 안전한 고용, 저렴한 건강관리, 깨끗한 공기와 물에 대해 깊이 신경 쓴다. 기후 변화의 심각성과 비용 상승에 대한 인식과 함께 대중의 수요는 정부가 위기의 규모에 상응하는 조치를 취하도록 자극할 수 있는 최선의 기회를 제공한다.

대기업에 세금을 부과하고, 고용을 보장하며, 청정에너지를 촉진하는 것은 많은 나라에서 폭넓은 지지를 받는 정책이다. 그것들은 기후 정책으로 짜여 질 필요는 없지만, 기후 목표를 염두에 두고 발전되어야 한다.

결국 긴축정책을 요구하는 정책보다는 노동계급을 위해 물질적인 혜택을 제공하는 기후정책은 탈탄소에 대한 정치적 지지를 확대하고, 미래 세대를 위한 거주 가능한 행성을 보장하는 글로벌 어젠다의 기초를 확립할 수 있을 것이다.