2022년 11월 인도네시아 발리에서 열린 G20정상회의에서 조 바이든 미국 대통령과 시진핑 중국 국가주석은 양국 간의 경쟁을 책임 있게 관리하는 것이 중요하다는 인식을 같이 했다.

바이든 대통령은 당시 그곳에서 “나는 새로운 냉전이 필요하지 않다고 절대적으로 믿는다”고 말했고, 시진핑 주석은 두 나라가 “무대결과 평화공존(no confrontation and peaceful coexistence)”이라는 공동이익을 공유하고 있다고 강조했다.

두 지도자는 군사적 충돌의 참혹한 결과를 인식하고 그것을 피하기로 약속했다. 미중 양국은 충돌을 피할 수 있다 하더라도 가까운 미래까지 이어질 경쟁에 속에 놓인 상태다. 양국이 항해하는 동안 나머지 세계는 초조하게 미중의 움직임을 자세하게 바라볼 것이다.

미국의 대외문제 전문 매체인 ‘포린 어페어즈’는 7월 14일자 기사에서 “미중 갈등 고조 속에서 이어지고 있는 경쟁에는 잠재적인 희망이 포함되어 있다”고 진단했다. 매체가 주목한 것은 ‘군사적 균형’과 같은 것이 아니라 “제도적 균형(institutional balancing)"을 주목해 보자는 것이다.

어느 국가가 군비증강과 방위동맹 등을 통해 힘의 균형을 맞추려는 전통적인 군사적 균형(military balancing)과는 달리 ‘제도적 균형’은 국가가 국제적인 제도와 관련된 규칙과 규범을 사용하여, 이점을 추구하는 것을 포함한다.

어떠한 논리에도 이견이 있기 마련이다. 일부 학자들은 ‘제도적 균형’을 또 하나의 놀라운 대결의 축, 다시 말해 심지어 전쟁의 한 형태로 특징짓기도 한다. 하지만, 경쟁에 대한 이러한 접근 방식은 ‘전쟁보다 덜 폭력적일 뿐만 아니라 실제로 제도적 균형은 건전할 수 있다. 국제협력을 강화하고, 다자간 기구가 보다 적절하고 역동적이 되도록 강제하고, 공공재에 대한 더 많은 투자를 촉진시킬 수 있다. 제도적 균형은 군사 분쟁을 수반하지 않고도 책임감 있게 평화적으로 경쟁을 할 수 있는 방법이 제공되고 있다.

미국이나 중국의 매파들이 득세를 해, 힘에 의한 통제를 주장할 수는 있지만, 미중 양국이 올바른 방식으로 ‘제도적 균형’을 추구한다면, 다가올 양극시대를 이전의 단극시대 미국 지도자들은 특히 모든 기수가 적대적이거나 불안정한 냉전 프레임 내에서 미국과의 공격적인 경쟁을 생각하고 싶은 유혹을 받을 수 있습니다. 그러나 미국과 중국이 올바른 방식으로 제도적 균형을 추구한다면 다가올 양극 시대(bipolar age)를 이전의 단극 시대(unipolar age)보다 더 평화롭게 만들 수 있다.

* 제도적 균형, 새로운 종류의 전장(battlefield)

- 포용적 제도적 균형

- 배타적 제도적 균형

제도적 균형은 세계 정치에서 새로운 개념이 아니다. 냉전 종식 이후 미국과 중국은 힘을 키우기 위해 추진해 왔다. 전략으로는 '포용(inclusive)과 배타(exclusive)'의 두 가지 종류가 있다.

"포용적 제도적 균형(Inclusive institutional balancing)"은 국가가 경쟁자의 행동을 제한하는 규범을 가진 국제 제도에 경쟁자를 편입시키는 것을 수반한다. 한 가지 좋은 사례는 2001년 미국이 중국을 세계무역기구(WTO)에 편입시키려는 성공적인 노력이다. 중국의 가입은 중국 경제의 일부를 자유화하도록 요구했고, 국가들이 WTO의 틀 내에서 중국에 대해 불만을 제기할 수 있도록 허용했다.

대조적으로 “배타적 제도적 균형(exclusive institutional balancing)”은 국가가 협정이나 제도에서 경쟁자를 배제해, 그 영향력을 약화시키거나 덜 유리한 조건에 참여하도록 압력을 가하는 경우이다.

미국은 환태평양경제동반자협정(TPP)으로 귀결된 2008~2015년 협상에서 중국을 의도적으로 배제하면서, 배타적인 제도적 균형을 사용했다. 중국을 배제함으로써 미국은 세계경제의 40% 이상에 대한 중국의 접근을 제한했다. 2001년 중국을 WTO에 가입시킨 ‘포용적 제도적 균형’과는 반대의 길이었다.

지난 30년 동안 미국과 중국 간의 ‘제도적 균형’은 두 단계로 이해할 수 있다.

- 중국은 아세안지역포럼(ARF)에 참여, 불간섭원칙 주장 관철

- 미국과 중국, 세계금융위기 후 서로를 배타적 제도적 균형을 사용

첫 단계는 1990년대 초부터 2008년 글로벌 금융 위기까지였다. 그 시대는 경제적 상호의존 심화와 세계화 가속화로 특징지어졌지만 본질적으로 단극적(unipolar)이었다. 일반적으로는 미국이 중국보다 더 큰 영향력을 유지할 것이라는 상정이었다.

그 단계에서 미국과 중국은 ‘포용적 제도적 균’형을 추구하기 위해 기존의 다자간 기구, 특히 동남아시아국가연합(ASEAN, 아세안)을 주로 활용했다. 미국이 참여하는 아세안지역포럼(ARF=ASEAN Regional Forum)은 특히 중국에 유용했다. 중국은 불간섭 원칙을 주장함으로써 1994년부터 ARF가 대만 문제를 다루는 것을 사실상 차단해왔다.

미국은 또 아세안과의 관계를 심화하여, 2015년에 조직과 전략적 파트너십을 발전시키고, 2016년과 2022년에 미국-아세안(US-ASEAN) 정상회담을 주최했다. 2019년 현재 아세안은 “자유롭고 개방된 인도 -태평양 전략(Free and Open Indo-Pacific strategy)”으로 미국과의 보다 친밀한 외교적 파트너가 됐다.

동시에 미국은 ARF를 중국을 국제무대로 끌어들여 자유진영과 함께하려는 희망을 가지고 중국을 참여시키는 구체적인 수단으로 사용했다. 1998년 미국과 아세안의 격려로 중국은 ARF의 군사적 투명성 제고 요구 사항을 이행하기 위해 국가 안보에 관한 첫 번째 백서를 발표하기도 했다.

미-중의 제도적 균형의 두 번째 단계는 여전히 진행 중이다. 지난 2008년 글로벌 금융위기로 미국 주도의 자유시장, 자본주의의 약점이 드러난 이후 비(非)서구 및 신흥국은 미국 패권에 더욱 공격적으로 도전하기 시작했다. 이러한 변화된 환경으로 인해 미국과 중국은 배타적인 제도적 균형에 더 집중하여 서로를 배제하고 표적으로 삼는 새로운 제도를 만들었다.

2017년 미국은 10년 전에 주춤했던 호주, 인도, 일본과의 쿼드(Quadrilateral Security Dialogue)를 부활시켰다. 이 활성화된 대화 덕분에 지난 5년 동안 쿼드 국가는 합동군사훈련을 강화하고 백신 외교, 기후 변화, 기술 및 인프라에 대한 다양한 이니셔티브를 발표했다.

한편 중국은 미국을 배제한 안보기관을 신설하거나 확대함으로써 배타적인 제도적 균형을 추구했다. 주요한 예는 중국이 2013년에 시작한 ‘일대일로 이니셔티브(BRI=Belt and Road Initiative)이다.

이 BRI는 최대 8조 달러의 예상 총 비용으로 100개 이상의 국가에서 인프라를 업그레이드하기 위한 대규모 프로젝트 및 투자 네트워크이다. 아시아의 협력, 평화, 안보를 증진하기 위한 오랜 정부 간 포럼인 아시아 교류 및 신뢰 구축 회의는 중국이 2014년 “아시아인을 위한 아시아(Asia for Asians)”를 옹호하기 위해 다시 시작하기 전까지 수년 동안 빈사 상태였다.

유라시아(Eurasia)에서 미국의 힘을 상쇄하기 위해 중국은 원래 이 지역의 테러리즘, 민족 분리주의, 종교적 극단주의에 맞서기 위해 2001년 러시아와 함께 설립한 상하이협력기구(SCO)의 영향력을 확대하려고 했다. 2017년 중국의 격려에 힘입어 SCO는 인도와 파키스탄을 승인하여 대상 인구 측면에서 세계 최대의 지역 조직이 되었다. 이란은 2022년에 SCO에 가입했고, 벨라루스는 올해 가입할 예정이다.

* 미중 대결의 결과

- 동남아시아와 동아시아에서의 제도적 균형은 안정성과 안보를 증강

포린 어페어즈는 “표면적으로 이러한 움직임은 미중 대결로 끝나는 길을 따라 내려가는 걱정스러운 단계처럼 보일 수 있지만, 동아시아와 동남아시아에서 제도적 균형은 안정성과 안보를 감소시키지 않고 증가시켰다.”고 평가했다.

우선, 기존 지역기관이 소외되지 않고 개선하도록 장려했다. 예를 들어 21세기의 첫 10년 동안 아세안은 마침내 오랜 약점 중 하나인 지역안보대화에 회원국 국방장관을 포함시키지 못한 문제를 해결했다. 2006년 아세안은 국방장관회의를 구성했고, 2010년에는 호주, 중국, 인도, 일본, 한국, 뉴질랜드, 러시아, 미국 등 8개 대화 파트너를 포함하도록 포럼을 확대했다. 2017년 아세안은 이 회의를 상설 연례 포럼으로 만들어 참가국 간 안보 협력을 크게 강화했다.

나아가 미국과 중국의 영향력에 대한 갈망을 이용하려는 새로운 다자간 조직이 등장했다. 그 하나는 싱가포르 정부의 지원을 받아 영국에 본부를 둔 싱크탱크인 국제전략연구소(IISS=International Institute for Strategic Studies)가 주최하는 연례 싱가포르 정상회담인 샹그릴라 대화(Shangri-La Dialogue)이다. 그곳에서 아시아 태평양 및 그 너머의 최고 국방 관리들이 모여 지역 안보 문제에 대한 토론과 토론에 참여하고 있다.

미국과 중국 간의 ‘제도적 균형’은 이 지역의 개별 국가에도 직접적인 혜택을 주었다.

중국과 미국은 모두 이 지역에서 리더십을 유지하거나 획득하기 위해 아세안 국가에 인센티브를 제공해야 했다. 예를 들어, 25년 동안 동남아시아 지도자들은 남중국해의 분쟁 해역에서 분쟁을 해결하기 위해 법적 구속력이 있는 국제 행동 규범을 갈망해 왔다. 그리고 수년 동안 중국은 2002년 남중국해 행동에 관한 구속력 없는 선언에 서명하기는 했다.

그러나 2010년대 중반 중국이 아세안을 통해 제도적 권력을 행사하려고 함에 따라 조직은 중국이 협상을 가속화하도록 압력을 가하기도 했다. 행동 강령을 향해 2018년에 협상 문서 초안을 내놓았다. 그리고 2023년 초 중국과 미국의 경쟁이 심화되는 상황에서 베이징은 훨씬 더 빠르게 움직일 준비가 되어 있다는 신호를 보냈다.

* 개발도상국은 미중 경쟁에서 막대한 이익을 얻어

미국은 아세안과의 협력도 강화했다. 2009년 버락 오바마 당시 미국 대통령은 아세안 10개국 정상을 한자리에 모은 최초의 미국 대통령이 됐다. 미국은 같은 해 역내 분쟁의 평화적 해결을 위한 틀인 ‘동남아우호협력조약(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia)’에 가입했고, 3년 뒤 연례 동아시아 정상회의에 공식 가입했다. 바이든 행정부는 새로운 건강, 교통, 여성 권한 부여, 환경 및 에너지 이니셔티브에 대해 아세안과 협력하고, 신흥 동남아시아 국방 지도자를 교육하고, 그들과 미국 상대 간의 연결을 촉진하기 위해 매년 1,000만 달러의 국방부 투자를 승인했다.

이 같은 “제도적 균형” 게임은 아시아 전역의 인프라 개선에 기여했다. 중국의 BRI를 기반으로 2015년 중국은 지역 영향력을 강화하기 위한 수단으로 ‘아시아 인프라투자은행(AIIB)'을 설립했다.

이러한 발전에 대응하기 위해 미국은 신뢰할 수 있는 인프라 표준 개발을 촉진하는 프로젝트인 호주 및 일본 등과의 2019년 “Blue Dot Network”와 같은 인프라 이니셔티브를 제안했다. ’블루 닷 네트워크‘는 강력한 국제 품질 표준을 충족하는 인프라 프로젝트를 인증하는 메커니즘으로 미국, 일본, 호주, 영국 및 스페인은 전 세계적으로 지속 가능한 인프라 개발 원칙을 촉진하기 위한 다자간 노력의 일환으로 시작했다.

워싱턴은 2021년 "보다 나은 세계 재건"이라는 의미의 B3W(Build Back Better World)와 2022년 글로벌 인프라 및 투자 파트너십(PGII=Partnership for Global Infrastructure and Investment)으로 그 뒤를 이었다. 이 둘 다 중국의 BRI에 대한 포괄적인 대안을 제공 하고자 한 것이다.

개발도상국은 이 경쟁에서 막대한 이익을 얻었다. 아세안과의 관계 및 PGII 프레임워크에 따라 워싱턴은 2021년 신흥 동남아시아 경제에 4,000만 달러를 투자, 이 지역의 전력 공급을 보다 깨끗하고 효율적으로 만드는 데 도움을 주기로 약속했다. 이 투자는 20억 달러의 자금 조달을 창출할 것으로 예상된다.

중국의 BRI의 차관으로 라오스는 같은 해에 라오스 역사상 최대 규모의 공공사업 계획인 60억 달러 규모의 대규모 철도 프로젝트 건설을 시작했다. 보다 최근인 몇 달 전 파키스탄은 주요 철도망을 업그레이드하기 위해 베이징으로부터 100억 달러의 대출을 받았다. 이 업그레이드는 총 비용이 600억 달러로 추산되는 일대일로 프로젝트의 핵심인 중국-파키스탄 경제 회랑의 일부를 구성한다. 일부 비평가들은 이러한 대출이 수혜국에 “부채 함정(debt traps)”을 만들 것이 우려를 표명했지만, 인프라 금융에 대한 제한된 선택권을 고려할 때 경제 발전에 필수적이다. 그에 따른 경제 성장은 지역의 평화에도 기여하고 있다.

* 긍정적인 측면의 실버 라이닝 플레이북(A SILVER LININGS PLAYBOOK)

지난 몇 년 동안 미국과 중국의 양자 관계는 악화되어 왔으며, 최근 대만을 놓고 열띤 전쟁을 벌일 위기에 처했다. ((미국은 오는 2027년, 즉 시진핑 국가주석의 제 4임기로 접어드는 해에 이를 위해 대만 통일을 달성시키기 위해 무력으로 전쟁을 일으킬 것이라는 시나리오를 만들어 일본을 지렛대로 한국을 앞세워 대만 전쟁에 대비한다는 이른바 ‘한미일 3각 동맹’추구하려는 움직임이 있다.))

정책 입안자들의 임무는 긴장과 위험이 덜하도록 경쟁 관계를 관리하는 것이다. 군사력 증강과 동맹 대결이 아닌 ‘제도적 균형’으로 경쟁을 이끌어가는 것이 최선의 길이지만 과정에서 삐걱거리는 일이 적지 않다.

‘제도적 균형’은 통상적으로 ‘군사적 대치’보다 더 평화적이다. 제도적 균형이 국가 간의 외교적 긴장을 촉발할 수 있다는 것은 사실이다. 그러나 이들은 거의 화재로 번지지 않는다. 포린 어페어즈는 “제도적 균형이 지금까지 제대로 지켜지지 않은 세 가지 전제 조건을 고수하는 경우에만 유익할 수 있다”고 전제하고 있다.

(1) 핵 억지력의 논리에 의해 제한되어야 한다. 제도적 균형을 아무리 강력하게 추진해도 미국과 중국의 군사력 경쟁은 계속될 가능성이 높다. 그러나 그들은 이 경쟁의 한계선을 넘을 수 없다. 어느 한 쪽이 상대방의 능력을 오판하거나 핵 벼랑 끝 전술을 결의하거나 개입하는 것은 극히 위험하다.

(2) 미중 양국이 경제적 상호의존성을 약화시키는 것이 아니라 강화하는 것을 강조하는 것이 필수적이다. 미국과 중국이 상호 의존하는 한, 양국의 경제적 유대와 시민 간의 관계는 군사적 긴장 고조에 대한 가드레일 역할을 할 수 있다. 이 두 나라는 치열하게 경쟁할 것이다. 그러나 그들의 지도자들은 도널드 트럼프 전 미국 대통령이 반복적으로 그랬던 것처럼 국내 점수를 얻기 위해 서로에 대한 의존을 끝내겠다고 맹세해서는 안 된다.

그들의 언변과 행동이 디커플링(decoupling : 탈중국)을 지지하는 것처럼 보이지 않도록 해야 한다. ((다행이 재닛 열런 미 재무장관은 7월 베이징을 방문 중국과 디커플링은 재앙이라며, 그런 일이 없을 것이며, 단순히 디리스킹(derisking : 위험 완화)이 잇을 분이라고 명확히 했다.)

(3) 양국이 이데올로기적 용어로 경쟁 구도를 잡는 것을 피하는 것이 중요하다. 바이든은 종종 현대 세계를 “민주주의와 독재 사이의 전투(a battle between democracy and autocracy)”에 휘말린 것으로 묘사하기도 했다. 비록 중국 공산당이 국내에서는 유난히 이념적이지만, 시진핑이 다른 나라들과 이야기할 때 중국과 미국의 경쟁을 화해할 수 없는 세계관 사이의 실존적 전투로 특징지은 적이 없다. 바이든이 가끔 외교에서 이념적 복서( ideological boxer)가 되려 했다면 시진핑은 직접적인 접촉을 피하는 태극권(tai chi)을 선호하고 있는 셈이다.

이와 관련, 시진핑의 접근 방식이 더 나은 접근 방식이며, 미국 지도자는 이를 벤치마킹해야 한다. 현실은 싱가포르와 베트남과 같은 많은 아시아 국가들이 미국을 모델로 한 시스템을 갖고 있지도 원하지도 않는다는 것이다. 민주주의에 대해 가슴 뛰는 것은 미국 민주주의가 국내에서 흔들리는 것을 지켜본 사람들을 소외시킬 수 있다. 시진핑의 수사는 다른 나라들이 중국과 협력하기 위해 중국과 이데올로기적으로 동맹을 맺어야 한다는 제안을 피하고, 중국과 미국 모두에게서 이익을 얻고 평화를 유지할 수 있는 여지를 남겨둔다. ((한국이 이점을 깊이 인식해 유럽의 프랑스와 일부 국가처럼, 아세안처럼, 인도처럼 주권국가로서의 유연성 있는 대외전략이 절실한 시점이다.))

긴장은 세계에서 가장 강력한 두 나라 사이에 주어진 것이다. 그러나 둘 다 제도적 균형 전략을 고수할 수 있다면 합리적 경쟁의 보상이 위험의 결과보다 좋아야 한다.