지난 10여 년 동안 학자들, 정책입안자들 사이에서는 규칙 기반의 국제질서(rules-based international order)의 중요성에 대한 논쟁이 격렬했다. 국제 보안 분석가인 그레이엄 앨리슨(Graham Allison)이 포린 어페어즈에 제안 했듯이, 그러한 논쟁은 미미한 근거 없는 믿음에 불과할까?

아니면 프린스턴대학교 석좌교수이자 우드로윌슨 국제관계대학원 석좌교인 존 아이켄베리(G.John Ikenberry)와 또 다른 사람들이 주장했듯이, 국가 행동에 강력한 영향을 미치는가?

러시아의 우크라이나 침공과 이에 대한 세계적인 대응은 이러한 경쟁적인 주장을 상당 수준으로 완화시켰고, 전후 질서(postwar order)가 대부분의 국가에 실질적이고 가시적인 제약을 가하고 있음을 강조하는 형국이다.

그러나 전쟁은 또 국제질서가 얼마나 취약할 수 있는지를 분명히 보여주었고, 현재의 치명적인 두 가지 취약점은 ▶ 지배적인 강대국들의 과도한 야망과 ▶ 중간 강대국들의 신중한 위험회피(눈치 보기)이다.

이러한 취약점들은 전후 질서와 미국 지도부의 합법성을 1990년 이후 어느 때보다도 더 위험에 빠뜨렸을 수 있으며, 그것들을 보존하려면 어려운 외교적 줄타기(diplomatic tightrope)를 해야 할 것이라고 포린 어페어즈는 진단하고 있다.

* 규칙 기반 국제질서 : 근거 없는 믿음 그 이상일까?

넓게 말하자면, 국제 질서는 세계 정치에서 지배적인 상호작용 패턴에 불과하다. 질서의 존재는 공유되고 시행되는 규칙이나 어느 정도의 안정성을 가정하지 않는다. 그러나 특정 기간 동안, 많은 국가들에게 혜택을 주는 규칙 기반 질서가 등장했다. 이 제도들은 이타주의(altruism)나 초국가적인 정부(supranational government)의 이상에 기초하지는 않고 있다.

오히려, 그 시대의 가장 강력한 행위자들은 종종 하나의 뛰어난 강대국이나 소수의 지도자 아래, 그들 자신의 이익을 증진시키기 위해 특정 명시적이거나 암묵적인 규칙과 규범에 동의해왔다.

1945년 이후의 미국 주도의 국제 질서는 지금까지 가장 제도화된 규칙에 기초한 질서이다. 유엔 시스템에 기반을 두고는 있지만. 북대서양조약기구(NATO, 나토)와 유럽연합(EU)과 같은 지역 조직뿐만 아니라 세계 경제 기구, 정부 간 프로세스, 민관 연합, 수천 개의 이슈별 규칙과 기준을 설정하는 비정부 기구들을 통합하고 있다.

이 질서는 불완전하게 준수되지만, 널리 공유되고 적어도 부분적으로 시행되는 규범을 구체화하며, 참가국들의 이익, 특히 ‘영토 불가침( territorial nonaggression)’과 상대적으로 개방적인 경제 교환에 대한 그들의 이익을 증진시킨다. 그 결과는 국가에 미치는 영향의 물질적 집합이다.

예를 들어 강대국들의 경제적 동맹(economic alignment)은 이러한 국가들이 법치, 금융 및 통화 정책, 기술 상호운용성 및 기타 많은 분야에서 표준을 설정하고, 그 결과 동맹으로부터 이익을 얻기를 열망하는 새로운 지지자들을 끌어들이는 것을 가능하게 했다.

최첨단 기술, 외국인 직접 투자 또는 국제 금융 기관의 지원을 추구하는 국가들은 적어도 부분적으로 그 질서의 규칙과 규범에 의해 제약을 받는다는 것을 알게 됐다. 경제 질서(economic order)로부터의 배제는 경제적으로 치명적이라는 것이 입증됐다. 즉, 대다수의 국가들이 국제 시스템에 계속 얽매이기 위해 적어도 어느 정도까지는 그들의 행동을 조정하도록 보장한다.

전후 질서(postwar order)는 종종 부분적인 제도들의 합으로 여겨지지만, 더 넓은 중력 효과(gravitational effect)는 힘의 진정한 원천이다. 전후 질서의 규범과 제도는 보다 근본적인 힘, 즉 세계 공동체의 비판적인 대중들의 상응하는 이익과 그 블록의 세계적인 영향으로부터 파생된다.

수십 개의 주요 경제 및 군사 강대국들은 전후 질서를 그들 자신을 위한 경제적, 영토적 안보를 창출하는 조건을 만드는 데 필수적인 것으로 간주하게 됐다. 시간이 지남에 따라, 국제 질서에 얽힌 국가들은 강력한 비정부 행위자들의 동참을 이끌어 내게 됐다. 비정부 기구, 기업, 정당, 그리고 이들의 활동은 질서의 규칙을 옹호하고 시행하는데 중요한 역할을 한다.

이러한 규칙에 따라, 경제, 정치, 심지어 문화 네트워크에 대한 완전한 참여를 조건화함으로써, 질서의 핵심에 있는 국가와 비국가 주체들(nonstate actors)은 세계 정치에 대한 엄청난 메아리 효과(echo effect)를 만들어낸다.

러시아의 우크라이나 침공 이후, 이 질서의 전권이 모스크바에 발동됐다. 주요 민주주의 국가들과 비국가적 주체자들의 핵심 집단은 유엔에서 경제 기관과 네트워크, 국제형사재판소(ICC, International Criminal Court)에 이르는 질서의 구성 요소를 사용, 그것을 무시하는 사람들에게 위협하거나 처벌을 가하는 쪽으로 모아졌다.

이러한 행동들은 전후 질서가 미국의 요구에 맹목적으로 동의하기는커녕, 이들 국가와 비정부 주체자들은 자신들의 의지와 인식된 이익을 추구하기 위한 시스템을 지지해왔다.

러시아의 우크라이나 침략에 대한 세계적인 반응이 전후 질서가 근거 없는 믿음보다 훨씬 더 크다는 것을 보여주었다면, 그것은 또한 그 질서가 얼마나 취약한지가 분명하게 드러난 것이다.

수정주의 세력(revisionist powers)에 의한 직접적인 공격은 종종 국제 시스템에 대한 가장 큰 위협으로 묘사된다. 그러나 우크라이나 위기에서 드러났듯이, 수정주의자들이 (기존의) 질서를 더 심하게 공격할수록, 우크라이나의 방어자들은 더 강력하게 대항하는 것이 당연한 것이다.

기존 구조에 대한 정면 공격은 그들을 하나로 묶는 인식된 이익과 가치를 통합하는 경향이 있는데, 이는 중국이 공격적인 이른바 전랑외교(战狼外交 즉 늑대전사 외교, wolf-warrior diplomacy)에서 얻은 교훈이기도 하다. 중국은 과거에는 도광양회(韜光養晦, 자신을 드러내지 않고 기다리며 실력을 기른다는 뜻)외교를 전개하다 어느 정도 힘이 생겨나자 힘을 바탕으로 한 강력한 전랑외교를 펼치고 있다. 이에 대한 반작용이 기존 질서의 세계에서 일어나고 있다. 우크라이나 전쟁이 여실히 그러한 현상을 잘 보여주고 있다.

나아가 명백히 기존의 규칙을 무시하는 일은 기존 시스템에 대해 주저주저하거나 혹은 불만을 가진 나라들로부터도 ‘수정주의자들의 행동’에 반발심을 불러 일으켜 수정주의자들이 당초 기대했던 분열이 아니라 오히려 결속(solidarity)을 가져오게 하고 있다.

그러므로 전후 질서는 현재 위기에 의해 드러난 두 가지 다른 취약점보다 수정주의 세력에 의한 큰 타격에 덜 취약하며, 두 가지 모두 전후 규범과 원칙에 대한 합의를 약화시킬 수 있는 잠재력을 지니고 있다.

첫 번째는 과도한 야망이다. 전후 시스템의 설계자들은 그들의 목표를 너무 멀리 밀어붙이고 폭력적인 반발을 일으킬 위험이 있다. 이는 거의 틀림없이 유럽의 나토(NATO)에서 일어난 일이다.

미국의 감시 아래, 동맹은 유럽의 안보를 강화하기 위해 측정되고 신중하게 조정된 프로그램에서 의무에 얽매인 의무 사항으로 전환됐다. 러시아와 같은 수정주의 세력에 의해, NATO역서 안보에 실질적인 위협을 느끼기 시작한 것이다.

러시아와 가까운 국외 국가들을 지배하려는 억지 주장의 합법성을 지지하지 않게 됐다. 모스크바는 항상 NATO의 핵심 안보 우려로 인식되는 분야로, 나토의 확장에 반대할 수밖에 없었다는 것을 쉽게 인정하게 된 이번 우크라이나 사건이다.

지나친 야망의 또 다른 산물은 ‘자유주의 개입주의(liberal interventionism)’ 개념인데, 이것은 미국의 신용에 많은 손상을 입힌 이라크에서부터 리비아에 이르는 일련의 개입을 정당화하는데 도움을 주었다.

전후 질서의 규칙과 규범에 대한 정교한 야망은 또 미국 정부로 하여금 1994년 북한과의 기본 합의와 2015년 이란과의 핵 협상과 같은 불완전하지만 유용한 임시방편의 합의를 포기하도록 한 절대주의 비확산 목표를 만들어냈다. 어떤 질서 규칙의 절대적이고 타협 없는 시행을 추진하는 것은 지속 가능한 접근법이 절대 아니다.

전후 질서의 두 번째 취약점은 세계 정치에서 이른바 “중간 정도의 힘을 가진 나라들(hedging middle)"의 힘이 갈수록 커지는 것이다. 다시 말해 미국과 중국, 그리고 미국과 러시아의 경쟁 관계에 직접 편드는 것을 피하고, 따라서 이쪽이나 저쪽의 질서 규범을 시행하기를 주저하는 나라들이다.

이번 러시아의 우크라이나 침공 이후 인도와 같은 나라는 미국의 노골적인 편도, 그렇다고 러시아를 직접 편들지도 않으면서 어정쩡한 입장을 취하는 국가들이 바로 hedging middle이다.

브라질, 이집트, 인도, 인도네시아, 사우디아라비아, 남아프리카, 터키를 포함한 이 나라들은 국제 시스템의 많은 요소들에 광범위하게 참여하고 지지하면서도 어느 문제에 대해서는 선뜻 자기 의사를 표출하지 않는다. 모호성을 보인다는 점이다.

앞으로 이 국가들 중 일부는 주요 경제 및 군사 주체가 될 수도 있을 것이다. 그러나 만약 그들 중 더 많은 사람들이 중국과 러시아의 축을 미국과 서방의 지배에 대한 유용한 균형추로 보면서 끝내 미국 주도의 질서로 방향을 튼다면, 전후 질서는 심각한 어려움에 빠질 것이다.

이러한 역동성은 러시아 전쟁에 대한 국제적인 반응에서 이미 명백하게 드러났다. 역사적인 비교에 의해 인상적이기는 하지만, 세계적인 반응은 많은 사람들이 깨닫는 것보다 더 신중했다.

24개도 안 되는 국가들이 러시아에 대해 경제 제재를 가하기로 완전히 약속하고 있고, “헤징 미들(Hedging Middle)"의 많은 국가들은 그러한 조치를 명시적으로 거부했다. 많은 개발도상국의 정치 지도자들, 학자, 그리고 전문가들은 우크라이나에 대한 미국과 유럽의 이야기를 거부하고 미국 지도부의 합법성에 의문을 제기했다.

예를 들어, 러시아가 영토 이익을 강화하기 위해 휴전을 요구하고, 모스크바와 베이징이 위험회피 국가들로부터 지원을 받기 시작할 경우, 이러한 분열은 앞으로 몇 주 동안 더 심화될 수도 있다.

이러한 방식으로, 전후 질서는 직접적인 수정주의자들의 공격의 폭발로 인해 소멸될 수 있지만, 중진국들이 점차적으로 핵심으로부터 멀어지고, 그 규범을 시행하기를 거부하며, 중국과 심지어 러시아와 더 많은 다극 세계 시스템을 형성하기 위한 다양한 노력에 동참할 수도 있을 것이다.

그러한 과정은 수십 개의 기관과 이슈 영역에 걸쳐 전개될 가능성이 높으며, 무역, 투자, 정보 흐름 및 기타 많은 부분을 세분화하고 지역화 할 수 있다. 그리고 많은 나라에서 분노하고, 분개하고, 자신을 영광스럽게 하는 민족주의의 지속적인 상승에 의해 가속화될 수도 있다. 그러한 시나리오는 국제 질서의 이 두 가지 취약점이 어떻게 얽혀 있는지를 잘 보여준다.

이란, 북한, 우크라이나에 대한 과도한 야망이 위기를 초래할 때 양다리를 걸치는 나라들(Hedgers)이 가장 불편한 입장에 처하게 된다. 사건들은 그들이 한 편을 선택하도록 요구한다. 그러나 그렇게 하지 않음으로써, 그들은 규칙 위반자들을 지지하려는 욕구가 없었음에도 불구하고, 또 그러한 규범 자체를 광범위하게 지지했음에도 불구하고, 질서의 규범을 약화시키는 것처럼 보일 수밖에 없다. 혼란 속에서는 선명성이 요구되는 상황이기 때문이다.

* 부러지지 말고 휘어져라

이 역동성은 불편한 진실을 가리킨다. 전후 국제질서를 보존하기 위해, 미국은 질서규범과 규칙의 시행을 완화하고 제한해야 할 것이다. 엄격하고 타협적이지 않은 접근은 반복적인 과잉을 낳고, 위험회피 주체의 불필요한 반발을 불러일으키며, 궁극적으로 주문의 핵심에 있는 합의를 위태롭게 할 것이다.

이것은 유럽과 그 너머의 최근 사건들의 가장 중요한 교훈일 수 있다. 미국은 규칙에 기초한 질서에 대해 융통성 없고, 절대적인 접근보다는 실용적이고, 지속 가능한 접근을 수용해야 한다.

그러한 접근법은 물리적이고 사이버적인 공격에 대한 제약, 기후 변화에 대한 협력, 그리고 안정적인 세계 무역과 금융 시스템을 촉진하기 위한 협력과 같은 협상 불가능한 몇 가지 규범에 초점을 맞춰야 하고, 민주주의와 비민주주의 모두와 함께 일할 필요성을 받아들여야 한다고 포린 어페어즈는 강력히 주문하고 있다.

미국이 그렇게 하면, 자유 사회를 적극적으로 촉진할 것이지만, 비민주적인 민주주의에 변화를 강요하기보다는 기성 민주주의와 신흥 민주주의 국가를 도와줘야 원하는 효과를 볼 수 있다. 미국 정부는 완벽을 기하기보다는 결함은 다소 있지만, 효과적인 군비통제 협정을 받아들여야 한다.

세계의 많은 부분이 러시아의 침략에 맞서고 있는 지금, 미국이 방어와 규칙 기반 질서의 촉진의 강도를 되돌려야 한다고 제안하는 것은 직관에 어긋나는 것처럼 보일 수 있다.

그러나, 결국, 그 질서는 미국에 엄청난 경쟁 우위를 주었고, 세계 정치를 안정시키는데 도움을 주었다는 점을 상기시켜야 한다. 그러면서도 우크라이나에서의 전쟁은 그 시스템의 취약점을 드러냈다. 미국이 미국주도의 기존의 세계질서를 유지하기 위해 보다 실용적이고 유연한 접근법을 채택하지 않는 한, 전후 질서는 새로운 갈등의 시대로 가면서 기존은 붕괴될지도 모른다.