“미국과 세계의 지도자들은 이 시대에 맞는 국제 시스템을 만들 기회를 가지고 있다. 하지만 그들은 과거의 실수를 피해야 한다.”

미국 국무부 정책기획담당관 출신으로 대서양위원회(Atlantic Council)의 비거주 선임연구원이자 미국의 싱크탱크인 신미국안보센터(Center for a New American)의 보조 연구원인 에드워드 피쉬먼(Edward Fishman)이 정치전문지인 ‘폴리티코(Politico)'에 지난 3일 기고한 글이다.

국제질서(International orders)라는 것은 좀처럼 눈에 띄는 방향으로 바뀌지 않는다. 로마가 하루아침에 건설되지 않았던 것처럼, 팍스 로마나(Pax Romana)는 지나가는 단계가 아니었다 : 그건 수세기 동안 지속되었다. 1815년 비엔나 총회에서 시작된 질서는 1914년 제1차 세계대전이 발발할 때까지 완전히 풀리지 않았다.

그러나 기존 국제질서에 대한 신뢰는 순식간에 무너지고, 인류는 텅 ㅂ2ls 상태에 놓이게 된다. 새로운 질서가 탄생하는 것은 바로 이러한 시기, 즉 새로운 규범, 조약, 제도들이 각국이 서로 어떻게 상호작용하고, 개인이 세계와 어떻게 상호작용하는지를 규정하기 위해 생겨난다.

제2차 세계대전 이후 가장 광범위한 세계적 혼란으로 신종 코로나바이러스(COVID-19) 대유행은 그런 순간이다. 1945년 이후의 세계 질서는 제 기능을 하지 못하고 있다. 건강한 질서아래 우리는 국경을 모르는 바이러스와 맞서기 위해 적어도 국제 공조를 위한 선의의 시도들을 기대하게 될 것이다. 그러나 유엔(UN)은 실종됐고, 세계보건기구(WHO)는 정치적 축구공이 되었으며, 국가들뿐만 아니라 심지어 유럽연합(EU) 내에서도 국경선이 폐쇄되었다. 수십 년이 걸렸던 협력 습관이 해소되고 있다.

우리가 좋든 싫든 간에, 전염병이 재발함에 따라 새로운 질서(a new order)가 나타날 것이다. 미국 지도자들은 코로나바이러스 이후의 질서가 다가올 시대의 도전에 대처할 수 있도록 모든 힘을 다해야 한다.

5년 전 나는 국제질서의 미래를 평가하는 기관 간 프로젝트에서 (미국) 국무부를 대표했다. 우리는 과거의 변화(past transition)를 연구했고 가능한 개혁(possible reforms)에 대해 논의했다. 우리는 그 질서가 깨지기 쉽고 수리가 필요하다는 것을 인식했지만, 우리는 관성의 힘(power of inertia)을 높이 평가했는데, 지도자들이 낡은 질서가 깨졌다는 것을 받아들이고 새로운 질서를 세우려는 의지를 소환하는 데는 극단적인 순간이 필요하다.

이제 극한의 순간(extreme moment)이 다가왔고, 미국 지도자들은 보통 한 세기에 한두 번의 기회를 맞이했다. 그들은 ‘그것을 제대로 한다는 전제 조건’으로. 기후 변화, 사이버 위협, 공중 보건 과제에 맞서 싸우며 세계화와 기술 진보의 결실을 더 널리 공유할 수 있도록 하는, 실제로 우리 시대에 맞는 질서를 구축할 수 있다.

제1차 세계 대전 후인 1919년과 제2차 세계 대전 후인 1945년에 국제 질서를 구축하려는 미국의 마지막 두 가지 주요 시도의 교훈을 생각해 보자.

1919년 이후의 질서는 대공황(Great Depression), 전체주의 체제의 부상, 그리고 결국 제1차 세계 대전보다 훨씬 더 파괴적인 대규모의 다양한 국제 분쟁으로 특징지어졌다. 대조적으로, 1945년 이후의 질서는 70년 이상의 평화와 번영을 이끌었고, 그 과정에서 폭력적인 죽음이 급감하고 세계 국내총생산이 최소한 80배 이상 확장되어 왔다.

어떻게 미국은 1919년 이후의 실수를 피하고, 1945년 이후의 성공을 모방할 수 있을까? 세 가지 주요 요인이 두 프로젝트를 구분한다.

첫째로, 미국 지도자들은 위기가 계속되고 있기 때문에 지금 당장 새로운 질서에 대한 계획을 세워야 한다. 전쟁이 끝난 지 두 달 뒤인 1919년 1월 우드로 윌슨 대통령(Woodrow Wilson)이 파리 평화회의에 도착했을 때, 전후 질서의 핵심 원칙은 아직 합의된 적이 없었다. 결과적으로, 동맹국들의 심의는 모순된 의제들로 인해 고통 받았고, 그 결과 다가올 세계의 문제들을 관리할 수 없는 협정이 됐다.

반대로 프랭클린 루즈벨트(Franklin Roosevelt) 대통령은 미국이 전쟁에 뛰어들기도 전에 2차 세계대전 이후의 분쟁 등의 합의책을 계획하기 시작했다. 미국과 영국은 진주만보다 4개월 전인 1941년 8월 전후 세계질서를 위한 목표를 명시한 대서양 헌장(Atlantic Charter)을 발표했다. 전후 경제체제의 윤곽을 그린 브레튼 우즈 회의(Bretton Woods Conference)가 1944년 7월에 열렸다. 1945년 전쟁이 끝날 무렵에는 이미 새로운 질서의 원칙이 확립되어 동맹국들이 이행의 중요한 세부사항에 집중할 수 있게 됐다.

코로나바이러스는 영원한 것이 아니라 우리의 삶을 우리가 원하는 것보다는 조금 더 오래 유지될 것이지만, 위기가 지나갈 때, 새로운 질서의 윤곽이 빠르게 형성될 것이다. 특히 말다툼으로 소모되지 않도록 하기 위해, 미국과 세계의 지도자들은 지금이라도 협력하여 원칙을 수립해야 한다.

오늘의 국제질서가 작동하지 않는 원인 중 하나인 도널드 트럼프(Donald Trump) 대통령이 새로운 질서를 위한 계획을 주도하기를 기대하는 것은 어리석은 일일 것이다. 우리는 새로운 질서의 기관들을 형성하기 위해 좀 더 국제적으로 생각이 있는 대통령을 기다려야 할지도 모른다. 그러나 트럼프가 존재한다고 해서 그 사이에 가치 있는 진전이 있을 수 없는 것은 아니다.

미국과 세계의 지도자들, 특히 대유행(Pandemic)의 여파로 삶이 전개될 젊은 지도자들은 코로나바이러스 이후 질서를 위한 목표들을 시급히 개발하고 토론하며 집결하기 시작해야 한다. 유엔의 미래와 같은 구체적인 사항들에 뛰어들기 전에, 우리는 기본적인 목표에 맞추어야 한다.

우리는 새로운 질서의 여명으로부터 1년 이상 떨어져 있을 것 같고, 제도의 지적 기반이 굳어지는 아이디어의 경합이 어떤 제도적 혁신보다 먼저 일어날 것 같다. 의회 의원들, 시민단체와 기업의 지도자들, 학자들은 의학잡지에서부터 트위터까지 모든 종류의 포럼에 걸쳐 협력하여 코로나19를 치료하기 위한 전략을 설계한 의료 전문가들의 예를 따라야 한다.

그리고 오로지 인쇄물이나 픽셀에서 제안됐다고 할지라도, 그들이 제안하는 어떤 원칙도 결국 더 큰 중요성을 가질 수 있다는 것을 알아야 한다. 1919년 이후의 질서와 1945년 이후의 질서는 모두 단순한 진술 즉, 전자의 “14개조 평화원칙(Fourteen Points),” 후자의 “대서양 헌장”에서 비롯되었는데, 이 질서는 몇 달 또는 몇 년이 지나서야 폭넓은 지지를 얻었다.

<<14개조 평화원칙(Fourteen Points)이란 우드로 윌슨 미국 대통령이 발표한 전쟁 종결을 위한 평화원칙으로,

⓵ 강화조약의 공개와 비밀외교의 폐지,

② 공해(公海)의 자유,

③ 공정한 국제통상의 확립,

④ 군비의 축소,

⑤ 식민지 문제의 공평무사한 해결,

⑥ 프로이센으로부터의 철군과 러시아의 정치적 발달에 대한 불간섭,

⑦ 벨기에의 주권 회복,

⑧ 알자스 로렌을 프랑스로 반환,

⑨ 이탈리아 국경의 민족문제 자결(自決),

⑩ 오스트리아-헝가리제국 내의 여러 민족의 자결,

⑪ 발칸제국의 민족적 독립 보장,

⑫ 터키 제국하의 여러 민족의 자치,

⑬ 폴란드의 재건,

⑭ 국제연맹 창설 등이다.>>

<< 대서양 헌장(Atlantic Charter)이란 제2차 세계대전 당시인 1941년 8월 14일 미국 대통령 F.D.루스벨트와 영국 W.처칠 수상이 대서양 해상의 영국 군함 프린스 오브 웨일스호(號)에서 회담한 후 발표한 공동선언으로

① 양국은 영토의 확대를 원하지 않는다.

② 관계 주민의 자유의사에 의하지 아니하는 영토 변경을 인정하지 않는다.

③ 주민이 정체(政體)를 선택하는 권리를 존중하며, 강탈된 주권과 자치(自治)가 회복될 것을 희망한다.

④ 세계의 통상 및 자원에 대한 기회균등을 도모한다.

⑤ 노동조건의 개선과 경제적 진보 및 사회보장을 확보하기 위하여 경제 분야에서 국제협력을 도모한다.

⑥ 나치스의 폭정을 파괴한 다음 모든 인류가 공포와 결핍으로부터 해방되어 생명의 보전이 보장되는 평화를 확립한다.

⑦ 공해(公海)의 자유항행을 확보한다.

⑧ 침략의 위협을 주는 나라의 무장을 해제하고, 항구적이며 전반적인 안전보장제도를 확립하며, 군비부담의 경감을 조장한다는 내용이다>>

미국 지도자들이 과거로부터 배울 수 있는 두 번째 방법은 비난 게임(blame game)을 피하는 것이다. <<비난 게임이란 ‘어떤 실패 상황이나 부적절한 결과에 대해 자기 혼자 책임을 인정하지 않으려는 사람들이 서로를 비난하고 책임을 전가하는 것을 말한다>>

조르주 클레망소(Georges Clemenceau) 프랑스 대통령이 이끄는 1919년 이후 질서의 파수꾼들은 비난에 함몰되어 독일이 “전쟁의 죄책감”을 받아들이고 영토 양보를 하고 배상금을 지불할 수밖에 없었다. 이 용어들은 나치의 권력 상승을 부채질한 원한의 뿌리가 되기도 했다.

대조적으로, 1945년 이후 질서의 설계자들은 독일을 번창하는 민주주의로 재건할 것을 약속하면서 미래에 초점을 맞추었다. 독일이 제1차 세계대전을 일으킨 것 보다 더 명백한 잘못이 있다는 사실을 놀라지 않았다. 진보적인 모범이 되고 확고한 미국의 동맹국인 오늘날의 독일은 그 정책의 지혜를 증명한다.

이미 베트남 전쟁보다 더 많은 미국인을 죽게 한 대유행병의 희생양을 찾으려는 유혹에도 불구하고, 미국 지도자들은 전 세계의 코로나바이러스 후 복구 노력에 관대해야 한다. 중국 정부가 코로나바이러스에 대한 초기 보고를 억제한 것에 대해 의심의 여지로 비난을 하고 있지만, 미국과 세계는 중국을 처벌하거나 인종적으로 무감각한 상식을 통해 중국을 당혹스럽게 하는 것보다 중국의 공중보건시스템을 강화함으로써 훨씬 더 나은 서비스를 받을 수 있는 상황이 될 것이다.

새로운 치료법과 결국 백신을 통해 전염병을 종식시키기 위한 경쟁에서 관대함보다 더 중요한 것은 없다. 트럼프 행정부가 독일 백신 회사를 비정상적 방법으로 유혹하려 했던 불공정 경쟁이 아니라, 또 사재기하는 대신, 미국은 가능한 한 신속하고 광범위하게 이러한 의약품들을 개발, 시험, 제조, 전달하기 위한 세계적인 노력을 이끌어야 한다. 무엇보다도, 전염병을 종식시키기 위한 미국의 역할은 후에 다가올 세계를 형성하는 데 얼마나 많은 도덕적 권위를 가지고 있는가를 결정할 것이다.

미국은 또한 새로운 질서의 제도를 지원하는 데 관대해야 한다. 미국은 이미 코로나바이러스 심연에서 미국을 빼내기 위해 2조 달러 이상을 지출했다. 그리고 앞으로 더 많은 것이 있다. 이러한 억제는 국무부와 미국 국제개발기구, 대외 원조와 국제기구들에 대한 기여를 다루는 560억 달러의 국제 문제 예산에 난색을 표한다. 미국은 통제 불능 상태가 되기 전에 다음 위기를 모면할 수 있도록 새로운 질서를 위한 기관에 자금을 지원해야 한다.

마지막으로, 새로운 질서는 국내 합의에 기초해야 한다. 윌슨 미 대통령은 파리평화회담 미국 대표단에 단 한 명의 저명한 공화당원도 포함시키지 않았으며, 급진적인 고립주의자들뿐만 아니라 그가 공통점을 찾았을 가능성이 있는 온건한 국제주의자들을 배제했다.

결국 원로원은 베르사유 조약(Treaty of Versailles : 제1차 세계대전 후 전쟁에 승리한 연합국과 패전국 독일의 강화조약으로 1919년 6월 28일 프랑스 베르사유에서 서명, 1920년 1월 10일 발효)를 거부했고, 미국은 국제연맹에 가입하지 않았다.

프랭클린 델러노 루스벨트(Franklin Delano Roosevelt)와 해리 트루먼(Harry Truman)은 윌슨의 실수로부터 교훈을 얻었으며, 일찍이 1945년 이후의 질서를 위한 지원 구축에 주력했다. 유엔 헌장이 상원에 앞서 왔을 때 89 대 2로 압도적인 찬성을 얻었다.

코로나바이러스 사후 세계 질서에 대한 미국의 영향력은 자국의 참여가 국내 합의에 의해 뒷받침되는지 여부에 달려 있을 것이다. 이것은 극단적으로 당파적이며, 정당에 대해 극도로 편파적인 정당의 시대(hyperpartisan age)에는 불가능해 보일지도 모른다.

그러나 민주당과 공화당의 강력한 지지층을 포함 거의 70%의 미국인들은 지난 반세기 동안 가장 높은 수준의 지지자들 중에서 세계에서 미국의 적극적인 역할을 선호한다. 심지어 특정한 국제 문제에 대해서도 미국인들은 그들이 생각하는 것보다 더 자주 동의한다.

전체 미국인의 3분의 2는 미국 정부가 기후변화와 싸우기 위해 더 많은 것을 해야 한다고 믿고 있으며, 약 80%는 사이버 공격을 중대한 위협으로 생각하고 있다. 이제 코로나바이러스가 우리의 집단적 투명성을 없애주었기 때문에, 훨씬 더 큰 주요 요소들이 전 세계적인 위험을 심각하게 받아들일 것으로 기대할 수 있다. 미국 지도자들은 새로운 질서 구축을 지지하고 초당적인 프로젝트로 만들어야 한다.

21세기의 문제를 실제로 다루는 이 새로운 세계 질서는 정확히 어떤 모습일까?

모든 국제 질서의 중심에는 폭 넓은 지식과 정보 그리고 야망간의 모순되는 요소의 균형이 있다 : 회원국의 수가 넓어짐에 따라, 목표는 오히려 좁혀져야 한다.

그래서 우리는 2단계 시스템을 상상해야 한다.

세계적인 차원에서, 새로운 질서는 기후 변화, 사이버 보안, 유행병 등, 지나가는 시대에 핵무기가 그랬던 것처럼 다가올 시대에 우리 세계를 위태롭게 할 집단행동 문제에 정면으로 초점을 맞춰야 한다.

핵 비확산 체제는 명확한 규칙을 정하고, 실질적인 권력을 휘두르기 때문에 성공을 거두었다. 즉 감시, 사찰, 수출 통제, 간섭, 제재는 확산을 막기 위해 협력하기 때문이다.

코로나19는 우리 모두에게 공중보건 문제에 대한 취약성을 본능적으로 인식하게 했다 ; 우리는 핵 확산을 막는 것만큼 강력한 표준과 제도로 트라우마(충격적인 경험)를 전환해야 한다. 예를 들어, 국가들이 탄소 배출을 줄이고, 사이버 침입을 줄이기로 확고히 약속하고, 그러한 약속들이 상업적 제한과 경제적, 정치적 결과의 위협을 통해 집행되는 세계를 생각해 보자.

동시에, 우리는 같은 생각을 가진 민주주의 국가들, 즉 작은 집단으로서 더 큰 야망을 가질 수 있는 개혁된 질서가 필요하다. 미국과 유럽과 아시아의 동맹국들은 민주주의의 협의체로 모여 선거 개입, 무력화, 재정적 강요와 같은 미묘한 위협에 대응하기 위해 군사 영역을 넘어 집단적 방어를 확대해야 한다.

경제 측면에서는 성장을 위해 성장보다 인간의 복지를 우선시하는 국제체제의 시대는 훨씬 지났다. 미국, 유럽연합(EU), 일본 및 기타 민주주의 국가들은 세금 회피, 데이터 프라이버시 보호 및 노동 표준의 시행과 함께 시장 접근을 증가시키는 새로운 경제 협정을 체결해야 한다. 세계화로부터의 어느 정도의 후퇴는 불가피하다. 그러나 지금 계획이 없다면, 그 후퇴는 혼란스럽게 될 것이다.

역사학자 도널드 카간(Donald Kagan)은 “역사가 없다면, 우리는 어디에서 태어났는지, 언제 태어났는지에 대한 사고의 포로”라고 말했다. 코로나바이러스 후 새로운 질서가 내려오고 있다. 코로나 이전의 상황으로 돌아갈 수는 없다. 이와 같은 전환은 드물지만, 그러한 전환은 전에도 있었던 일이며 우리는 역사의 교훈에 주의를 기울여야 한다.

우리가 1919년의 실수를 반복한다면, 우리는 결국 코로나바이러스를 훨씬 더 큰 혼란의 전조로 기억할지도 모른다. 아마도, 기후변화의 세계 2차 대란의 전조가 될 것이다. 우리는 이제 다른 길을 개척할 기회가 왔다고 보아야 한다. 그리고 우리 시대의 역사를 더 공정한 바다로 향해 항해할 수 있도록 해야 한다.