세상은 질서 사이에 놓여 있다. 그 질서들은 표류하고 있다. 초국가적 도전에 대한 국제 시스템의 마지막 일관된 대응은 2008년 금융 붕괴의 여파로 지도자들이 또 다른 대공황을 피하고 세계은행 시스템을 안정시키기 위한 조치를 취했던 2009년 4월 G-20의 런던 정상회의에서 이뤄졌다.

기후 변화, 개발도상국의 전이성 부채 위기(metastasizing debt crisis), 그리고 코로나19 대유행(pandemic)에 대한 후속적인 국제적 대응은 한심하다고밖에 표현할 수 없다. 미국의 대외 문제 전문지인 ‘포린 어페어즈’는 3일자 기사에서 현재의 세계질서는 그 누구도 원하지 않고 있으며, 나아가 미국을 포함 지구상의 모든 강대국들은 수정주의자라고 말하지 않을 수 없다고 주장했다.

세계질서 유지의 실패는 이전의 국제 질서를 구축했던 나라들을 포함해 점점 더 적은 나라들이 그것을 유지하는데 전념하고 있는 것처럼 보인다는 사실에서 비롯된다. 미국은 제2차 세계 대전 이후 두 개의 질서를 이끌었다. (1) 양극화된 냉전 세계 질서-따라서 사회주의 국가인 인도는 1950년대, 1960년대, 1970년대에 세계은행의 원조를 가장 많이 받을 수 있었음-에서 각국이 내정을 어떻게 운영하느냐에 지나치게 관심을 갖지 않았던 케인즈주의 질서(Keynesian Order)와 (2) 냉전 이후 단극 세계의 신자유주의적 질서(Neoliberal Order)가 그것이다. 국가 주권과 필요한 경계를 무시했다.

두 개의 질서 모두 “자유시장, 인권, 법치주의의 가치를 뒷받침하는 민주주의는 개방적이고, 규칙에 기반하며, 진보적”이라고 한다. 실제로, 그들은 미국의 군사, 정치, 경제 권력의 지배와 그 명령에 의존했다. 소련의 붕괴 이후, 대부분의 시대 동안, 떠오르는 중국을 포함한 대부분의 강대국들은 일반적으로 미국 주도의 질서에 따라왔다.

그러나 최근 몇 년 동안, 이런 것들은 과거의 것이라는 것을 암시하고 있다. 주요 강대국들은 국제 질서를 해치는 자신들의 목적을 추구하며, 질서 자체를 바꾸려는 이른바 ‘수정주의(revisionist)’ 행태를 보인다. 일부는 이 수정주의를 변화된 현실에 맞춰 적응시키는 것이라고 항변하기도 한다.

때때로 ‘수정주의’는 특히 인도-태평양에서 영토 분쟁의 형태를 취한다. 중국은 이웃 국가인 인도, 일본, 베트남, 그리고 해양 아시아의 다른 나라들과의 마찰을 떠올린다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령의 우크라이나 침공은 국제 규범에 위배되는 것이었고, 러시아가 유럽에서 미국이 주도하는 질서 안에서 편안한 역할을 찾을 수 있다는 생각에 대한 추가적인 질책인 셈이다.

수정주의는 또 미국의 자유무역에 대한 증가하는 회의론, 한때 평화주의적이던 일본의 군사력 증강, 독일의 재무장을 포함한 많은 다른 강대국들의 행동에서도 나타난다. 많은 나라들은 세상을 보는 것에 만족하지 않고, 세상을 자신의 이익으로 바꾸려고 한다. 이러한 경향은 더 비열하고 논쟁적인 지정학 및 더 나쁜 세계 경제 전망을 초래할 수 있다. 수정주의 세력의 세계에 대처하는 것은 앞으로 몇 년 동안 결정적인 도전이 될 수 있다.

* 세계에는 여기, 저기, 모든 곳에는 수정주의자들이 존재

세계의 주요 강대국들 가운데 존재하는 국제 질서에 만족하는 나라는 거의 없다. 유일한 글로벌 초강대국으로서, 미국은 “보다 더 나은 재건(Build Back Better World"이라는 지시문(rubric) 아래 조 바이든 대통령의 국내 어젠다를 확장하는데 전념하고 있다. 이 프로그램의 이름 자체는 미국이 반세기 이상 그렇게 성공적으로 통치해 온 질서를 개선할 필요가 있다는 것을 나타낸다.

미국 내 외교정책 수립은 고립주의(isolationism)와 구속의 현대적 형태를 설파하는 사람들과 세계를 민주주의와 독재국가로 나누기 위한 이념적 탐구에 나선 사람들을 구분하는 단층선에 의해 나눠진 것처럼 보인다. 미국은 유엔과 세계무역기구(WTO)와 같은 자신들이 건설한 국제기구에서 발길을 돌렸다.

환태평양경제동반자협정(TPP)과 같은 협정에서 미국이 탈퇴함으로써 자유무역에 대한 약속에서 한발 물러섰다. 거대한 권력 위협(great power threats)이 눈앞에 다가오면서 워싱턴의 시각은 점점 어두워지고 있다. 중국뿐만 아니라 러시아도 여러 면에서 서구의 이미지대로 그것을 다시 만들려고 했던 국제질서에서 추방됐다.

그동안 중국은 미국이 주도하는 세계화 질서(globalized order)의 최대 수혜자였다. 중국은 이제 시진핑 주석의 말을 빌리자면 “각광 받기(take center stage)”를 원한다. 즉 시진핑은 중국몽(China dream)을 통한 ‘세계의 중심’ 즉 ‘중화사상(Sinocentrism)’을 주창하고 있다.

중국은 명백히 아시아의 힘의 균형을 재정비하고, 국제 문제에서 중국을 위해 더 큰 목소리를 내려고 한다. 그러나 중국 지도자들은 다른 사람들을 끌어당기거나 그들의 지배 추구에 정당성을 부여하는 대체 이념(alternative ideology)을 아직 제시하지 못하고 있다.

인접국에서도 중국의 영향력은 논쟁의 대상이다. 대만의 미래와 인도, 일본과의 영토 분쟁 등 주요 발화점과 안보 딜레마가 중국을 둘러싸고 있다. 이러한 분쟁은 중국이 지역과 세계의 힘의 균형을 교란시킨 실제 방식의 결과이다. 종합해 보면, 2008년 이후 중국의 독단적인 행동은 중국이 세계 질서를 바꾸려 한다는 것을 분명히 보여준다. 현상 변경을 하려하고 있다.

러시아는 냉전 종식 직후 몇 년 동안 서방 강대국들이 세계 질서를 쥐어짜려 했던 것과는 전혀 맞지 않았다. 대신 모스크바는 소련 붕괴 이후 쇠락과 영향력 축소에 분개해야만 했다.

우크라이나 침공(2022년 2월 24일)은 이러한 불만을 가장 최근에 표현한 것뿐인데, 이로 인해 러시아는 중국과 협력, 미국의 글로벌 리더십을 약화시키고, 러시아의 힘이 여전히 경제적, 군사적으로 중요한 유럽을 뒤흔들려고 하고 있다.

러시아의 우크라이나 침공으로 독일의 올라프 숄츠(Olaf Scholz) 총리가 “세계가 역사적 전환점(Zeitenwende, 시대전환)에 도달했다고 발표하지 않을 수 없다고 말했다. 정치적 야망이 제한된 경제 강국이었던 독일은 이제 군사력을 증강하고, 우크라이나를 무장시키고, 중국과 러시아와의 중요한 관계를 재평가하는 것을 추구함으로써, 보다 확고한 지역적, 국제적 역할을 수행하려하고 있다.

도널드 트럼프 미 대통령이 독일과 일본 등 미국의 동맹국들에게 동맹국의 긴밀 관계를 포기 한다는 그 공포심이 ‘이들 중 상당수 국가들의 안보 역량을 강화하도록’ 부추기는 결과를 낳았다.

일본은 중국의 부상 덕분에 이 지역과 세계 질서에서 자신의 역할을 재평가했다. 일본은 제2차 세계대전의 유산에 부담을 느낀 ‘경제중심의 평화주의’ ‘무개입주의’ 강국에서 훨씬 더 정상적인 국가로 전환하고 있으며, 자국의 안보이익을 챙기고 인도-태평양에서 주도적인 역할을 하려하고 있다.

최근 암살된 아베 신조 전 총리는 이러한 변화를 구체화하고 가능하게 만들었으며, 이는 현재 대중의 지지를 넓히고 있다. 일본이 자유롭고 개방적인 인도-태평양, 쿼드(QUAD, 호주, 인도, 미국과의 4각 안보 대화 파트너십) 및 기타 이니셔티브에 대한 목소리를 높이는 것은 중국의 부상과 미국의 긴축 가능성에 대한 두려움에서 비롯된다.

냉전 이후 미국이 주도하는 자유주의 국제질서를 받아들이고, 많은 혜택을 본 인도는 여전히 불만족스러운 회원국으로 남아 있다. 유엔 안전보장이사회 상임이사국 진출을 노리는 것은 경제 및 지정학적 중요성에 걸맞게 국제 시스템에서 더 큰 발언권을 갖기를 원하는 인도의 열망을 가장 잘 보여주는 사례다.

* 신뢰 상실

강대국들이 규칙에 근거한 질서에 대해 의구심을 품는다면, 약소국들에게 국제 시스템의 정당성과 공정성에 대한 신뢰를 꾸준히 잃어왔다. 확실히 세계 남부의 국가들에 해당된다.

그들은 유엔, 국제통화기금, 세계은행, 세계무역기구, G-20, 그리고 다른 나라들이 개발 문제, 또 더 긴급하게 개발도상국을 괴롭히는 부채 위기, 즉 코로나19 대유행과 우크라이나 전쟁으로 인한 식량 및 에너지 인플레이션에 의해 악화되는 위기에 대해 조치를 취하지 않는 것을 보았다. 국제통화기금에 따르면, 현재 53개 이상의 국가들이 심각한 부채 위기의 위험에 처해 있다.

최근 경제 실패의 역사는 바로 금세기에 있었던 일련의 침략, 개입, 정권 교체 시도, 주요 강대국들에 의해 만들어진 은밀한 간섭에 의해 더욱 악화됐다. 러시아의 우크라이나 침공은 그러한 국가 주권침해의 가장 최근의 끔찍한 사례에 불과하지만, 많은 서방 강대국들 또한 이러한 행동에 대해 유죄를 선고받았다. 이러한 행동은 많은 개발도상국들로 하여금 훨씬 더 불안함을 느끼게 하고 국제 질서를 의심하게 만들었다.

그 시스템의 기둥에 대한 신뢰가 무너지고 있다. 특정 국가에 대한 경제 제재나 군사 행동이 유엔 안전보장이사회나 다른 다자간 포럼에서 승인을 받기 위해 취해진 지 몇 년이 지났다. 대신에, 제재 체제와 군사 개입은 그들의 효과를 위해 미국이나 서구의 힘에 의존한다. 주요 권력 관계의 까다로운 성격 때문에 국제기구들의 효율성이 점차 떨어졌다.

국제법이 권력자의 행동을 구속하지 않으면서, 이들 기관의 합법성은 꾸준히 하락해 왔다. 예를 들어, 일본 지도자들이 핵 잠수함 획득과 이 지역에 대한 미국 핵무기의 반환에 대해 더 기꺼이 논의할 수 있는 동북아시아에서의 핵 확산 가능성이 증가하는 것을 볼 수 있다.

* 위험한 세상

일종의 무정부상태(anarchy)는 국제관계로 스며들고 있는데, 엄밀한 의미의 무정부상태가 아니라 중앙조직의 원칙이나 패권의 부재이다. 어떤 하나의 힘도 현 질서의 조건을 좌우할 수 없으며, 주요 강대국들은 명확한 원칙과 규범에 동의하지 않는다. 그렇게 많은 나라들이 각자의 길을 가고 있을 때, 계획의 규칙을 제정하는 것은 어렵다.

말과 행동 모두에서, 중국과 러시아는 오늘날 서구 자유 질서의 주요 측면, 특히 보편적인 인권과 국가의 의무와 관련된 그것의 규범에 대해 의문을 제기한다. 사이버 공간, 신기술 등 영역에서 새로운 규칙을 세우려다 자신들이 원하는 대로 운영하기 위한 방패막이로 국가 주권의 원칙을 내세운다.

그러나 그들은 아직 다른 사람들에게 충분히 매력적인 대안이나 대안을 제시하지 못하고 있다. 사실, 우크라이나, 남중국해, 동중국해, 인도-중국 국경에서 그들의 이웃에 대한 그들의 대우는 규범과 제도를 훼손하는 강력한 군사력과 경제력에 대한 압도적인 의존을 초래했다. 마찬가지로 오늘날 ‘자유세계(free world)’와 ‘독재 국가(autocracies)’라는 두 블록의 첨예한 양극성으로 정의되는 또 다른 냉전을 보는 것은 잘못이다.

대서양 양안 동맹이 공고해졌고, 중국과 러시아는 서방에 대한 적대동맹(alliance of animus)으로 뭉친 것처럼 보이지만 이는 또 다른 냉전과는 거리가 멀다. 몇몇 민주국가들은 점점 더 독재국가들의 특성을 보여준다.

우크라이나 전쟁과 서방의 러시아 제재에 대한 세계의 반응은 대서양 횡단 동맹 외에 통일된 블록이 없다는 것을 보여준다. 중국과 미국의 경제적 상호의존은 주요 적대국들이 극과 극으로 대립했던 냉전에서 전례가 없다. 게다가 냉전의 라이벌인 미국과 소련에 의해 제기된 이념적 대안들과 동등한 것은 없다. 1950년대와 1960년대의 공산주의와 사회주의가 개발도상국에 호소했던 것과 같은 것은 오늘날 명백하다.

최고 권위자인 중국은 이념적, 체계적인 대안을 제시하지 않고, 원칙이 아닌 금융, 기술, 인프라 약속과 프로젝트로 다른 나라들을 끌어들인다. 대신 지정학은 더 분열되고 응집력이 떨어진다. 수정주의자들의 세계는 각국이 각자의 길을 가는 세계이다.

세계화된 세계 경제는 첨단 기술과 금융 분야에서 부분적인 디커플링(decoupling)이 시도되고, 경제 및 정치적 우위를 위한 강대국 간의 경쟁이 더욱 치열해지면서 지역 무역 블록으로 분열되고 있다. 그 과정에서 훨씬 더 위험한 세상이 나타나고 있다.

* 대응 메커니즘

각국은 이 수정주의 세력의 세계(world of revisionist powers)와 질서 사이의 세계(world between orders에 대응 대처하고 불확실한 미래에 대비하는 법을 배워야 한다.

한 가지 해결책은 안쪽으로 방향을 돌리는 것이다. 중국, 인도, 미국, 그리고 다른 나라들은 최근 몇 년 동안 중국의 ‘쌍순환(dual circulation)’ 모델, 바이든의 ‘더 나은 재건(build back better)’ 공약, 그리고 나렌드라 모디 총리 치하의 인도의 아트마니르바르타(atmanirbharta), 즉 ‘자립 국가 인도’를 추구하겠다는 약속 등 한 가지 또는 다른 형태로 자주성을 강조해왔다.

그들이 더 경제적으로 독립하기를 원함과 동시에, 국가들은 또한 더 군사적으로 안전하기를 원한다. 모든 강대국들은 그들의 국방력과 핵 능력을 확장하려고 노력했다. 코로나19 대유행의 경제적 여파에도 불구하고, 전 세계 국방비가 2021년 처음으로 2조 달러를 넘어섰다.

수정주의의 세계에 대한 또 다른 대응은 국가들이 임시 연정을 만드는 것이다. 지난 10년간 쿼드(QUAD : 미국, 일본, 호주, 인도), 오커스(AUKS : 호주, 영국, 미국), 브릭스(BRICS : 브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아프리카 공화국이 참여하는 파트너십), 상하이협력기구(SCO), 인도, 이스라엘, 아랍에미리트, 미국이 참여하는 I2U2 그룹 등 다자간 및 다자간 협정이 쇄도했다. 참고로 I2는 India(인도), Israel(이스라엘)의 두 국가의 첫 글자 I가 2개, U2는 UAE(아랍에미레이트 연합)과 USA(미국)의 첫 글자 U가 2개를 의미한다.

각각의 문제들은 새로운 약자를 낳는 것처럼 보인다. 이러한 합의는 편법적이며, 특정한 목적을 위해 도움이 될 수 있으며, 특정한 양국 관계를 강화하는데 도움이 될지는 모르지만, 냉전 시대의 보다 경직된 동맹이나 블록을 닮지 못했다. 필연적으로, 많은 중진국들과 약소국들은 분열과 더 큰 권력들과의 관계를 균형 있게 양다리 걸치려 할 것이다.

미국과 중국 사이의 증가하는 논쟁에 대한 동남아시아국가연합(ASEAN, 아세안)의 반응, 그리고 아브라함 협정(Abraham Accords)을 통해 걸프 국가의 수니파 군주국들과 이스라엘의 유대 관계를 공고히 한 것이 이러한 추세의 예이다.

가장 최근에, 서구와 강한 유대관계를 가진 많은 아프리카, 아시아, 그리고 라틴 아메리카 국가들은 러시아가 우크라이나를 침략한 후 러시아에 대한 제재에 동참하는 것을 거부했다. 이러한 균형과 위험회피행위는 지역경제와 무역협정의 형태든 정치적 분쟁에 대한 지역적 해결책이든 지역적 문제에 대한 지역적 해결책을 추구하도록 장려할 것이다.

그러나 지역 차원의 조치는 큰 세계적 문제들을 해결하기에는 불충분하다. 예를 들어, 부채 위기를 예로 들어보자.

스리랑카는 채무불이행(default)과 경제 위기로 38억 달러에 달하는 식량과 연료 공급과 신용을 제공하는 인도 등 아대륙 내 이웃 국가들에 기대게 되었다. 중국과 서방을 포함한 주요 외국은행들은 아직 스리랑카의 부채 일정을 조정하지 않았다.

수년 동안 부유한 국가들은 디폴트(채무불이행)의 벼랑 끝에 서 있는 개발도상국들의 부채를 재조정하거나 취소하라는 요구에 따라 행동하기를 거부했다. 어느 누구도 부채가 많은 개발도상국들에게 연착륙을 제공할 것 같지 않다. 스리랑카 붕괴의 더 많은 반복이 뒤따를 수 있다.

사실, 수정주의자들의 세계는 그 시대의 큰 문제들, 즉 불균형한 개발, 기후 변화, 그리고 전염병이 다루어지지 않는 질서 사이의 세계이다.

* 불안정한 상태

낡은 질서(old order)가 해체되고 ‘새로운 질서’가 태어나기 위해 발버둥을 치면서 힘의 균형을 분명히 이해하고, 공동의 선(common good)을 섬기는 협력적인 미래 질서의 개념을 가진 국가에 이점이 있다. 불행히도, 많은 주요 강대국들의 역량이 감소했고, 그들의 지도자들 중 많은 이들이 외교문제, 위기관리, 또는 초국가적인 문제 해결에 거의 관심을 보이지 않는다.

바로 광범위한 수정주의가 위기를 더 가능성 있게 하고 위험하게 만들 수 있다. 그들의 제각각 처한 국내 정치의 결과로서, 국제 시스템을 바꾸기를 원하는 중요한 수정주의 세력들 중 누구도 그 변화가 무엇일지 설득력 있는 비전을 가지고 있지 않다. 빠르게 변화하는 힘의 균형 또한 당분간 안정된 질서의 토대를 제공할 것 같지 않다.

대신, 강대국들은 국제시스템과 서로에 대한 불만이 커져, 움직이지 않는 제스처 형태로 위기에서 위기로 뒤죽박죽될 것이다.