아래의 글은 대외문제 전문 매체인 미국의 ‘포린 어페어즈’에 2023년 12월 12일(현지시간)자로 기고한 글입니다. 이 글은 미국 스탠포드 대학 후버연구소의 선임 연구원이자 역사가이며, 전직 미국 외교관으로서 전 9.11 위원회 사무국장을 역임하는 등 미국의 역대 5명의 대통령 행정부에서 근무 경력이 있는 필립 젤리코(Philip Zelikow)입니다.

세계는 큰 위기의 시대(a period of high crisis)에 들어섰다. 유럽과 중동에서는 전쟁이 일어나고, 동아시아에서는 전쟁의 위협이 다가오고 있다.

러시아, 중국, 북한에서 미국은 핵무기를 보유한 세 개의 적대국과 맞서고 있으며, 이란에서는 또 다른 핵무기 보유국이 임박해 있다. 헤드라인 외에도 아프리카, 라틴 아메리카, 서남아시아에서는 국가가 실패하고 있으며, 엄청난 이주가 진행되고 있다.

1945년 이래 가장 큰 대가를 치르게 한 전염병을 막 극복한 미국은 이제 기후 악화 속에서 에너지 전환 관리, 인공지능의 급속한 발전, 더욱 압박받는 글로벌 자본주의 체제 등 다른 시급한 초국가적 과제(transnational challenges)에 맞서 싸워야 한다.

수십 년 동안 그랬던 것보다. 포장을 풀면 이러한 문제 각각에는 이해하는 사람이 거의 없는 고유한 복잡한 문제가 있다. 미국인을 좋아하든 싫어하든 거의 모든 문제에 대해 전 세계 사람들은 작업을 조직하는 데에만 미국 정부의 도움을 요청한다.

* 미국, 생각보다 역량과 노하우를 보유하고 있지 않아

미국인들은 이러한 요구를 충족할 수 없다. 효과적인 정책의 공급은 제한되어 있다. 미국은 현대 정부에 비해 폭넓고 깊이 있는 역량, 즉 역량과 노하우를 보유하고 있지 않다. 이 문제는 수십 년 동안 존재해 왔으며, 때때로 우울할 정도로 분명해졌다. 새로운 것은 맥락이다. 현재의 위기는 미국과 자유세계의 다른 국가들에게 적어도 60년 동안의 그 어떤 것보다 더 큰 도전을 안겨주고 있다. 그들은 실용적인 리더십의 새로운 자질을 배양해야 할 것이다.

무엇을 해야 할지 말하는 것은 쉬운 일이다. 이를 수행하는 방법을 설계하는 것은 어려운 부분이다. 전 미국 국무장관을 지냈던 딘 러스크(Dean Rusk)는 “아이디어는 정책이 아니다(Ideas are not policies)”라고 말했다. 훨씬 더 경험이 많은 정치가인 윈스턴 처칠(Winston Churchil) 영국 총리는 “희망은 날개를 달고 있으며, 국제회의는 이후 먼지가 많은 길을 따라 터벅터벅 걸어간다”고 말했다.

국가를 경영하는 기술(statecraft)에서 “어떻게”는 ‘기교 혹은 숙련’이다. 미국 정부가 하는 일의 대부분은 돈을 분배하고 규칙을 정하는 것이다. 상대적으로 정책 운영, 특히 외교적 운영을 수행하는 부분은 거의 없다.

그렇게 하려면 복잡한 팀워크가 요구된다. 공무원들은 국제적인 연출, 법과 실무의 복잡성, 그리고 사회 전반에 걸쳐 있는 놀랍도록 다양한 도구, 문화, 제도들을 마스터해야만 한다. 그 모든 것을 할 수 있는 능력은 미국과 다른 자유세계에서 사라져가는 예술이다. 그것이 사라짐에 따라, 고통과 스트레스 등으로 손을 만지작거리거나 움켜쥐는 동작(handwringing)과 고리타분한 이야기(platitudes)가 그 자리를 대신하고 있다. 공무원들은 회의와 성명의 틈새를 미봉책으로 버무려버린다.

효과적인 미국 정책 결정의 제한된 공급은 전 세계가 세계적인 대유행(pandemic, 팬데믹)과 싸우기 위한 전 세계적인 동맹을 만드는 데 실패했다. 그 실패는 비극적이지만 코로나19 발생 동안 입증됐다.

그 실패는 오늘날 우크라이나에서 볼 수 있는데, 우크라이나는 자유세계가 소모전을 벌이는 국가를 지탱하기 위해 고군분투하고 있다. 또 가자지구에서 그 실패의 모습이 나타나고 있으며, 그곳에서는 선의의 국가들이 가자지구의 미래를 지탱하고 통치하는데 도움을 주려고 노력하고 있다.

앞으로 몇 달과 몇 년 안에 새로운 요구가 있을 것이며, 미국과 미국의 동맹국들 중 어느 나라가 대답해야 하는지에 대해 논의할 수 있다. 하지만 아무도 문제를 안고 싶지도 또 실패하고 싶어 하지도 않을 것이다. 성공은 구체적이고 실질적으로 정의되어야 한다.

정부는 그들의 역량과 노하우를 더 효과적으로 모을 필요가 있다. 그래야만 정부는 파란 하늘의 희망을 청사진으로 바꿀 수 있다.

* 지금은 비상사태의 시대

제2차 세계대전의 추축국, 냉전시대의 공산주의 국가들, 그리고 오늘날 중국, 러시아, 이란이 주도하는 반미동맹 등 지난 100년간 주요 반미 파트너십의 세 가지 모두가 공통의 핵심을 가지고 있었다.

모두가 미국(또는 그 시절의 영국)을 자신들의 열망을 막으려는 지배적인 제국 체제의 닻으로 여겼다. 그들은 또 억압받는다고 느끼는 다른 나라들을 규합했다. 그러나 그 이상으로, 그 협력들은 공통의 마스터플랜을 보여주지 못했다. 파트너들은 서로를 거의 신뢰하지 않았다. 그들은 종종 서로를 좋아하지도 않았다.

이 세대는 위기가 고조되던 시기가 진정될 수도 있고, 오히려 더 악화될 수도 있다. 과거 반미(反美) 파트너십의 역사는 안일한 가설을 하찮게 만든다. 그러한 가설은 빠른 재계산, 빠른 전환, 놀라운 일들을 보여준다. 독재정권은 항상 파벌들에 의해 활력을 얻어왔다. 그들의 의도와 계획은 갑자기 변하고, 때로는 보이지 않는 세부 사항과 상황에 의해 영향을 받는다.

과거의 대립시대와 비교했을 때, 이번에 달라진 점은 미국 대중이 위험의 중력을 흡수하지 못했다는 것이고, 미국의 산업 기반은 훨씬 좁고 민첩성이 떨어졌다는 것이다. 미국은 초점이 맞지 않는 군 보험 정책에 지나치게 의존하고 있으며, 직접적인 전쟁 외에 설득력 있는 작전 전략을 충분히 마련하지 못하고 있다.

1941년 1월, 미국이 아직 평화롭던 중 프랭클린 루즈벨트(Franklin Roosevelt) 대통령은 그의 오랜 친구이자 예비학교 동창이자 일본 주재 미국 대사인 조셉 그류(Joseph Grew)에게 편지를 썼다.

루즈벨트는 “우리는 유럽, 아프리카, 아시아의 적대 행위가 모두 하나의 세계 분쟁의 일부라는 것을 인식해야 한다.”고 썼다. 각각의 부분은 각자의 이야기가 있었다.

루즈벨트 대통령은 “우리가 직면하고 있는 문제들은 너무 방대하고 너무 상호 연관되어 있어서 심지어 그것들을 진술하려는 어떤 시도도 사람들로 하여금 5대륙과 7대양(five continents and seven seas)에 대해 생각하도록 한다”고 강조했다.

그는 이어 “우리는 어렵고 빠른 계획을 세울 수 없다. 새로운 발전이 일어날 때마다 우리는 그 당시의 상황에 비추어 언제 어디서 어떻게 자원을 가장 효과적으로 통합하고 활용할 수 있는지 결정해야 한다”고 했다.

그래서 루스벨트는 엄청난 규모의 자원을 수집하기 시작했다. 의회는 이미 군인, 선원, 항공병 징집을 재개했다. 1941년 초, 대통령과 그의 팀은 아직 전쟁 중이 아닌 격렬하게 분열된 의회를 설득하여 GDP의 10%를 외국인들을 돕기 위해 사용했다. 그 돈은 영국, 소련, 그리고 중국과 같은 싸움에 참여한 사람들을 위한 미국의 보급품으로 갔다.

오늘날 이에 상응하는 노력 수준은 약 2조 6천억 달러로, 조 바이든 대통령이 우크라이나, 이스라엘 및 기타 우선순위에 대해 오늘날 분열된 의회에서 2023년 10월에 요청한 금액의 약 25배에 이를 것이다.

미국은 초점이 맞지 않는 군인 보험 정책에 너무 많이 의존한다. 미국과 동맹국들은 이제 중국, 이란, 북한, 러시아와 함께 네 가지 다른 전쟁에 휘말릴 수 있는 방법과 이러한 위험이 어떻게 상호작용할 수 있는지에 대해 준비해야 한다.

대부분의 서구 정책 입안자들의 기본 가설(default assumption)은 “이러한 경쟁자들이 폭력적 변화를 추구하는 위험을 극복하지 못하는 근본적으로는 합리적인 정권에 의해 주도된다는 것”이다. 그것이 러시아가 우크라이나를 침공하기 1년 전의 기본적인 가정(설)이었다. 하마스가 이스라엘을 침공하기 전날의 기본적 가정이었다.

현재의 시대는 전쟁 이전의 시기로 밝혀질지도 모른다. 하지만 한국인들, 미국인들, 유럽인들, 일본인들, 호주인들은 마치 이것이 (과거에) 그랬던 것처럼 조율하지 않고 있다. 그동안 중국, 이란, 북한 정부와 언론은 전쟁에 동원해 왔다. 러시아는 이미 전쟁 중이고, 긴 전쟁을 준비하고 있다.

세계의 기존 갈등 수준은 이미 한 세대 이상 만에 최고 수준이다. 가자 지구를 둘러싼 지역을 보라. 10월 7일 하마스의 공격 이전에도 리비아, 수단, 시리아, 예멘은 이미 분쟁으로 분열되어 수백만 명의 굶주림과 실향민이 발생했다.

이러한 위기를 해결하기 위한 모든 국제적인 중재와 재건 노력은 잘 진행되지 않고 있다. 모든 것은 유엔의 중재와 평화 유지 노력이 실패했음을 보여준다. 각각의 경우에, 원조 단체들은 필요를 충족시키고, 지친 기부자들의 지원을 유지하기 위해 고군분투한다. 이 통계에는 이라크, 레바논, 소말리아 또는 전쟁으로 폐허가 된 에티오피아에서 진행 중인 국제사회의 개입은 포함되지 않았다.

그런 다음 다른 지역과 기후 악화, 디지털 및 생물학적 혁명, 글로벌 금융의 취약성과 같은 초국가적 관심사에 대한 요구가 있다. 이러한 문제 중 일부는 수십 년 동안 곪아 왔다.

자유세계 간의 협력에 관한 많은 뉴스들은 다시 한 번 실망스러운 것이다. 녹색 기술에 대한 단편적인 작업, 중요한 물질에 대한 대화, 가난한 나라들의 부담을 어떻게 덜어줄 것인지에 대한 격렬한 의견 차이 등으로 세계적인 에너지 전환을 조정하는 데 있어서의 문제들이 산적하다.

* 잃어버린 교훈

긴급 상황에서, 사람들은 효과적인 행동이 필요하다. 미국만큼 그것을 제공하라는 요구에 직면한 나라도 없다. 미국은 경제나 군사력의 정태적인 열거에 따르면, 매우 강력해 보일 수 있지만, 적용된 힘, 즉 세계의 실제적인 힘은 상당히 다른 것이다.

공식 1/2 mv²로 계산되는 운동 에너지의 측정에 더 가깝다. 질량의 값은 반으로 줄어드는 반면 속도의 값은 제곱이다.

능력은 ‘역량’과 ‘노하우’의 함수이다(Competence is a function of capabilities and know-how.) 세계에서 일을 할 때 미국인들의 양쪽 공급은 두 가지 깊은 구조적 조건에 의해 제한된다.

첫 번째는 (미국) 건국 이래로 다양한 정도로 미국과 함께 해왔다. 바로 소외감(거리감)이다. 미국은 보통 외국의 문제들로부터 종종 아주 멀리 떨어져 있고, 미국인들도 소외감을 느낀다.

미국의 지질학과 대륙의 폭에서 다행스럽게도, 미국은 외국의 상업이나 외국 상품에 그렇게 많이 의존해본 적이 없다. 정치적, 군사적, 경제적 등 대외 관여에 대한 대중의 관심은 제한적이다. 모든 미국인의 절반 이상이 여권을 가지고 있지 않다. 그들 중 3분의 1만이 지도에서 대만(臺灣)을 찾을 수 있다.

미국의 세계적인 참여를 제한하는 두 번째 요인은 새로운 것이다. 미국이 해외에서 할 수 있는 일에 대한 제한된 레퍼토리이다. 레퍼토리는 제2차 세계 대전과 냉전 시기에 그랬던 것처럼 극적으로 확장됐다.

20세기 중반까지, 미국 관리들은 전쟁이나 평화에서 거의 모든 것을 할 수 있는 진취적이고 상상력이 풍부한 문제 해결사로 존경받는 그들의 노하우로 전 세계적으로 유명했다.

미국은 D-Day를 조직하는 것을 도왔고, 최초의 원자폭탄을 만들었고, 유럽과 아시아의 폐허 속에서 수백만 명의 사람들을 먹여 살렸고, 마셜 플랜으로 서유럽을 구출했으며, 베를린 공수로 소련의 봉쇄를 극복했다. 워싱턴은 심지어 천연두를 박멸하는 것도 도왔다.

이러한 경외심을 불러일으키는 행위들은 20세기에 등장한 미국 비즈니스와 시민 계획의 예외적이고 분산된 문제 해결 문화를 이끌어냈다. 당시 미국 기업의 패러다임적 규율은 공학이었다.

이러한 할 수 있는 문화는 정책을 설계하고 관리하는 방식을 개선하고 서면 직원의 강한 습관을 장려했다. 그것은 경쟁과 혼란이 많은 방대하고 스트레스가 많은 시행착오에서 나타났다.

세대가 지나고 세기가 끝났으며, 오래된 기술과 일상을 보존하거나 가르치는 일은 거의 없었다. 서면 운영 분석은 더 많은 회의를 통해 포함되었으며, 언급된 내용을 기록하고 반영하려는 노력은 적었다.

* 미국 정책 결정은 주로 절차 중심, 즉흥적이고 관료화된 습관에 의해

공학을 위해 가르치는 방법과 달리 정책 직원 업무의 기법은 거의 인정받지 못하거나 연구되지 않았다. 전문적인 실무 규범이 있는 규정은 없다. 미국의 정책 결정은 절차적인 것이 되었고, 의도적인 공학보다는 즉흥적인 추측과 관료화된 습관에 더 가까웠다.

그러던 중 냉전 종식과 함께 초강대국 대립의 산들이 무너지면서 남아 있는 구릉들이 산처럼 보이기 시작했다. 북대서양조약기구(NATO)와 크로아티아가 1995년 작은 세르비아를 상대로 승리한 것은 수년간의 자만심을 불러일으켰다.

9/11 이후의 커다란 공포와 뒤섞인 그 감성은 미국의 수년간의 강한 상대를 불러들였다. 단련된 미국 대중은 이미 외국과의 관계에 대한 쥐꼬리만큼의 관심을 갖게 되었다. 보호무역주의 흐름은 홍수가 됐다. 미국의 제국에 대한 갈망, 미국 고유의 인종차별, 끝없는 군국주의, 탐욕스러운 자본주의를 학계에서 비판하는 것이 유행이었다.

함축된 결과는 미국 정부가 세계에서 그렇게 악의적인 세력이라면, 만약 미국 정부가 집에 머무른다면 모두가 더 나아질 것이라는 것이었다.

미국 정보계가 성장을 거듭하면서도 미국 정부의 문제 분석과 해결 역량은 그렇지 못했다. 정책 측면은 직원이 약하고, 훈련이 제대로 되지 않았다. 관리들은 정책 작업에 대해 거의 배우지 못했다. 뛰어난 사람들은 보통 독학을 했다.

작업이 필요할 때, 계약자를 고용해야 했고, 종종 문제를 더 복잡하게 만들었다. 군대의 구성 요소는 여전히 강력했지만, 군대의 구조, 즉 막대한 비용이 드는 항공모함, 항공기 편대, 그리고 본국에 주둔하는 여단은 상징성이 더 강해지고 관련성이 떨어졌다. 경제 제재가 첫 번째 수단이 됐다. 나머지는 코뮈니케와 상투적인 용어(Communiques and platitudes)로 덮혔다.

* 애매모호함에 맞서다

그러나 종이로 된 임시방편(palliatives)으로는 세계의 현재 비상사태를 해결할 수 없을 것이다. ‘억제’ 또는 ‘현실주의’의 일반적인 교리는 대답이 아닌 태도를 나타낸다.

조지 마셜(George Marshall)은 이 사실을 잘 알고 있었다. 1947년 4월 얼마 전 국무장관으로 임명되어 긴 유럽 여행을 다녀온 조지 마셜은 “미국인들에게 대륙에서 필요한 개선작업 규모에 대해 알려주기 위해 전국 라디오 연설”을 했다.

그는 그들에게 인내심을 가질 것을 간청했다. “우리 (미국) 문명의 미래에 직접적으로 관련된 문제들은 링컨이 말하는 '악의적인 추상화'에 의해 일반적인 대화나 모호한 공식으로 처리될 수 없다.”고 경고하고, “확실하고 매우 복잡한 질문에 대한 구체적인 해결책이 필요하다”고 강조했다.

마셜과 그 팀은 유럽의 지도자들로 이루어진 놀라운 그룹과 협력하면서, 새로운 유럽 파트너십을 공고히 하고, 유럽 정부들이 재건을 위한 자금을 모으는 것을 돕기 위해 미국 제품을 사용하는 특별한 시스템을 설계하면서 이러한 해결책을 발견했다.

최근 이라크와 아프가니스탄에서의 엄청난 실패 가운데, 최근의 몇몇 성공 사례들도 주목할 필요가 있다. 군사 영역을 생각해 보라.

2015년과 2019년 사이에, 이전의 실수로부터 배우고, 상대적으로 적은 병력으로 1년 동안 허우적거린 후, 미국은 이라크 북부와 시리아 동부에서 이슬람 국가, 즉 ISIS에 의해 점령된 땅을 해방시킨 외국 연합군을 효과적으로 이끌었다.

세계 보건 분야에서 미국과 그 파트너들은 2003년부터 대통령의 비상계획(PEPFAR)으로 알려진 에이즈 구제를 위한 긴급 계획과 에이즈, 결핵, 말라리아 퇴치를 위한 세계 기금을 만들었다. 과거 실패의 교훈을 참작해 설계된 이 프로그램들은 의회와 전 세계에서 광범위한 지지를 이끌어냈다.

그들은 수백만 명의 생명을 구했다. 아니면 외교를 보라. 2005년부터 미국은 인도의 핵보유국 지위를 인정하고, 한 세대의 제재 누적을 완화하기 위한 복잡한 전 세계적 노력을 조율했다. 이 외교는 현재 세계에서 가장 인구가 많은 나라와의 관계를 변화시키고 선진 기술 무역을 개방했다.

미국은 또한 경제적 성공 사례를 저술했다. 많은 사람들은 글로벌 금융 위기에 대한 높은 레버리지 자산 투기를 단속하지 못한 것을 비난한다.

그러나 그들은 또 위기가 유럽으로 확산됨에 따라 미국과 유럽의 지도자들이 국가 채무 불이행을 막고 유로존이 나락으로 추락하는 것을 막기 위해 재정 보증을 지지하는 등 이를 저지하기 위해 수단과 방법을 가리지 않았다는 것을 인식해야 한다.

유럽 대륙 붕괴는 미국으로 파급되었을 것이고, 그래서 이 성공은 대공황을 만들어낸 드라마를 다시 보여주는 것을 막았을 수 있었다. 보다 최근에는 러시아의 우크라이나 침공 이전에 유럽, 특히 독일이 러시아 에너지로부터 벗어날 수 있다고 예측한 사람은 거의 없을 것이다. 그러나 침공 이후 소수의 유럽, 특히 독일 지도자들이 미국인들과 협력하여 도전에 나섰다.

이런 것들과 다른 성공들이 보여주는 것은 가능성 정리이다. 미국 정부는 여전히 놀라운 결과를 낼 수 있다. 하지만 그렇게 하려면 '방법(how)'에 더 많은 초점을 맞춰야 한다. 코로나19와의 전쟁에서의 실패, 현재 우크라이나의 위험한 상황, 가자 지구에서의 도전 등 세 가지 현대적인 비상사태를 예로 들 수 있다.

* 2천만 명 이상의 목숨을 앗아간 팬데믹 정책 결정

인적, 경제적 피해로 판단할 때 코로나19 팬데믹은 세계적인 전쟁이었다. 2천만 명 이상이 목숨을 잃었다. 미국은 재량적 재정정책으로 약 5조 달러를 지출했다. 그러나 2020년 1월, 급속하게 확산되고 있는 팬데믹을 제대로 이해하는 사람은 거의 없었다.

오바마 행정부가 준비한 이른바 팬데믹 플레이북은 실제로 어떤 연극도 묘사하지 않았다. '방법'도 없었다. 그것은 (어떻게) 무엇을 해야 하는지도 설명조차 없었다. 코로나19를 억제하는 일에 있어서 플레이북은 빈 페이지였다.

아프가니스탄과 이라크의 경우와 마찬가지로, 미국 정부의 대부분에서 운영 능력이 약화되고 이러한 격차를 해소하기 위해 경영 컨설팅에 의존하고 있다는 사실이 앞으로 몇 달 동안 드러날 것이다.

초기에 공공 부문이 민간 부문에 필요한 자원, 즉 의약품, 마스크, 백신을 가지고 있지 않다는 것이 분명해졌다. 무엇을 할지에 대한 선택은 비교적 쉬웠다. 거의 모든 사람들이 검사, 효과적인 치료제, 그리고 백신을 원했다. 문제는 ‘방법(how)’에서 발생했다.

팬데믹에서 미국의 성공 사례로 추정되는 것은 국방부가 백신을 개발하고 배치하기 위한 민관 협력체인 워프 스피드 작전(Operation Warp Speed)을 관리한 것이었다. 하지만 그 성공은 실질보다 더 축하를 받았다.

일부 타고난 재능의 공무원들의 전전(戰前)선택(prewar choices) 덕분에, 코로나 바이러스 연구개발(R&D)은 팬데믹이 발생 이전에 이미 진행되어 있었다. 미국 정부 등은 이미 메신저 RNA 기술에 대한 초기 작업을 후원한 적이 있다.

직업 관료, 외부 전문가 및 행정부의 파리떼(gadflies)에 의해 즉흥적으로 제안된 워프 스피드 작전은 백신 개발에서 주요 성공을 거두지 못했다. 오히려 백신을 대규모로 인수하고 제조하는 데 성공했다.

검증되지 않은 mRNA 기술에 대한 베팅을 헤지(hedge)하기 위해 다양한 설계의 투자 포트폴리오를 관리하고 미국의 약국을 통한 전국 유통을 계획했다.

그러나 백신의 대량 생산은 세계적인 생산과 유통을 조정하거나 하기 위한 전략으로 사용되지 않았다. 세계적인 전염병은 세계적인 전쟁과 마찬가지로 세계적인 동맹에 의해 싸워야 한다.

소수의 국가만이 백신을 생산했지만, 그들은 결코 바이러스에 대항하는 동맹국의 전쟁 노력을 구축하지 않았다. 발병을 경고하지도 않았고, 공통적인 대응을 조율하지도 않은 세계보건기구(WHO)의 실망스러운 성과가 그 실패를 초래하지는 않았다. WHO는 회원국들의 제약으로 그들의 실패를 반영했다.

임시방편적인 서류는 세계의 현재 비상사태를 해결하지 못할 것이다. 지난 수십 년간 백신에 대한 정부의 취약한 작업에 대응하여, 자선 단체들은 가비(Gavi), 백신동맹(Vaccine Alliance )및 감염병혁신연합(CEPI)과 같은 특이한 비영리 기관을 설립함으로써 그 공백을 메우려고 노력했다.

워프 스피드 작전을 주도한 정책 입안자들 중 일부는 이러한 비영리 단체를 활용하여 적절한 글로벌 노력을 조직하고자 했다. 2020년 4월 워프 스피드 작전에 대한 제안이 도널드 트럼프 대통령에게 전달되자, 미국 관리들은 글로벌 연합 구축을 제쳐두고 국가적 접근법을 선택했다.

이에 대응하여 비영리 단체와 그 지지자들은 빠르게 글로벌 구조를 즉흥적으로 만들어야 했다. 프랑스와 싱가포르의 지원을 받아 WHO와 협력하여 필요에 따라 전 세계에 백신을 배포하는 코로나19(COVID-19 Vaccines Global Access Initiative) 즉 COVAX를 만들었다.

따라서 2020년 5월까지 워프 스피드 작전과 코백스 작전의 두 가지 평행 구조가 있었다. 코백스는 자금 조달에 수개월을 소비하면서 즉시 뒤처졌다. 미국이 선택한 것을 지켜보면서 유럽 국가들은 그 접근법을 모방해야 한다고 결정했다.

영국은 잘 설계된 프로그램으로 스스로 자리를 옮겼다. EU는 27개 회원국의 보건 당국의 요구를 조정하기 위해 노력했다. 그러나 유럽 국가들은 EU의 집행부인 유럽연합 집행위원회가 공동의 백신 노력을 조직하는 데 있어 지지부진한 속도에 조바심을 내고 있었다.

워프 스피드 작전이 공개된 직후 프랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드 등 4개국이 독자적으로 전진하겠다고 선언했다. 따라서 국가적이고 더 사심이 많은 프로그램이 그 패턴이 될 것이었다.

mRNA 백신 후보물질이 효과가 있었다. 민간 산업은 증가했고 놀라운 규모로 백신 용량을 생산했다. 2021년 말까지 백신 공급은 전 세계 수요를 포화시켰다.

하루아침에 즉석에서 만들어지기는 했지만, 코백스는 유니세프(UNICEF)와 다른 단체의 도움을 받아 저소득 국가 사람들의 상당 부분이 백신을 접종한 주요 이유였다. 그러나 코백스는 조달 대기열 뒤로 밀려나면서, 대신 백신 사재기, 수출 제한 및 제조업체와의 문제와 싸우며 최소 1년 가능한 진전을 사실상 잃었다. 이러한 지연으로 인해 수백만 명의 피할 수 없는 입원과 사망이 발생했다.

워프 스피드 작전의 성공은 알려진 것보다 더 유명하다. 백신 민족주의(Vaccine nationalism)는 놀랄 일이 아니다. 세계적 연합에서 주요 생산자들은 자국민들의 요구를 무시하지 못할 것이다.

하지만 세계 연합은 처음부터 전 세계의 수요를 가시적으로 고려하여 계획할 수도 있었다. 그러한 계획이 없다면, 국가들은 자국의 공급물량을 자국의 잉여금이 있을 것이라고 확신할 때까지 비축해두었고, 일부 국가들은 그 잉여금을 코백스에 제공하기도 했다.

문제는 백신 교육 캠페인, 유통망, 냉동 보관 시설을 설치하고 작업을 할 사람을 찾는 데 시간이 걸린다는 것이었다.

단기적으로 트럼프의 '미국 우선주의' 백신 전략이 미국인들에게는 성과를 거두는 듯 했다. 그러나 역작용을 일으켰다.

‘미국산 우선구매(Buy American)’ 조항은 국방생산법(DPA=Defense Production Act)에 따른 정부의 권한을 이용하여, 미국 기업들에게 생산할 것을 통보했으나, 결국 대부분의 생산을 미국 밖의 세계 시장으로 밀어 넣었다.

백신 후보를 선정하고 백신을 생산하기 위한 공급망을 관리하는 파편화된 국가적 접근 방식은 불필요한 마찰과 중복, 낭비된 투자, 산업계와의 협상을 야기했다. 거대한 국가 투자, 조달 및 공급망을 보다 지능적으로 조정할 수 있는 기회가 사라졌다. 결과적으로 제약회사들은 운전석에 앉게 됐다.

코로나19와의 전쟁은 나머지 세계를 돕기 위해 소수의 주요 강대국에 의존했다. 미국과 유럽의 주요 국가들, 그리고 아시아의 강대국들은 결코 효과적으로 힘을 합치지 못했다. 그들은 세계의 다른 사람들과 함께 그것에 대한 대가를 치렀다.

생물학적 위험이 줄어들고 더 악화될 수 있다고 믿을 이유는 없다. 그러나 정책 입안자들은 다음번에 더 잘 할 수 있는 방법에 대한 교훈을 거의 흡수하지 못했다.

* 우크라이나를 위한 투쟁

2022년 말까지 우크라이나 전쟁이 빨리 끝나지 않을 것이 분명했다. 우크라이나인들의 영웅적인 저항에 영감을 받은 많은 논평가들과 관리들은 러시아를 과소평가했다.

논쟁의 대부분은 우크라이나가 승리로 이끌어야 하는지 아니면 교착상태를 받아들여야 하는지, 아니면 특정 무기 시스템이 이 나라가 승리하는 데 필요한 마법의 재료가 될 것인지에 대한 것이었다.

그러나 2023년 동안 우크라이나의 군사적, 사회적, 경제적, 재정적 상황은 점점 더 심각해지고 지속 불가능하게 됐다. 그리고 러시아는 오랜 전쟁을 준비했지만 우크라이나 지지자들은 그렇지 않았다.

팬데믹과 마찬가지로 자유세계의 시민들은 일반적으로 우크라이나가 희망적인 미래를 가진 자유국가로 생존하는 것을 지지하기 때문에 "무엇을 해야 할지" 하는 부분은 쉬워 보인다. 확실히 사람들은 세계연합의 자원과 경제를 합치면 러시아와 그 친구들이 할 수 있는 일을 능가할 수 있다고 생각했다.

또다시 눈에 띄는 것은 '방법(How)'의 문제이다. 다시 말하지만, 자유세계는 자원을 충분히 모으고 동원하지 못했다.

전쟁이 시작되자 G-7 국가들은 자국 통화로 보유하고 있던 약 3,000억 달러 규모의 러시아 국가 금융 자산을 동결했다. 역사상 침략국이 침략으로 상처 입은 국가들의 손에 이렇게 막대한 금액을 남긴 적은 없었다. G-7 회원국들 중 누구도 러시아가 가능한 가장 심각한 국제법 위반을 저질렀는지, 혹은 러시아가 피해를 입은 것에 대해 법적으로 배상할 의무가 있는지 의심하지 않았다.

우크라이나 경제가 심각한 상황이라는 것은 누구도 부인할 수 없다. 무엇을 해야 할지에 대한 문제는 분명해 보이지만, 전쟁이 2년째를 맞이하고 있기는 하지만, 러시아의 돈으로 이루어진 이 거대하고 판도를 바꿀 전쟁장은 사실상 손대지 않은 채로 남아있다. 그것이 러시아로 돌아가는 그럴듯한 시나리오는 없다. 잠재적으로 결정적인 자산은 아무에게도 쓸모없고 비활성이다. 왜?

너무 오랫동안, 소수의 관련 공무원들은 다른 문제에 몰두했고, 혼란스럽고 종종 피상적인 법적, 재정적 논쟁으로 미뤄졌다. 사적으로, 일부는 자국 기업에 대한 러시아의 보복에 대한 두려움을 털어놨다. 독일의 경우, 일부 사람들은 폴란드 민족주의자들이 제2차 세계 대전에 대해 독일에 더 많은 배상을 요구할 수 있다고 우려한다.

이 모든 주장들은 변호사들이 국가 책임의 국제법과 국가 대책을 재발견하면서 서서히 정리되고 있다. 다음으로 필요한 것은 우크라이나의 회복에 닻을 올린 기념비적인 유럽의 회복 프로그램을 위한 설계이다.

그 프로그램은 두 가지 차원을 가져야 한다. 하나는 ‘정책 중심’일 것이다. 서방은 우크라이나의 유럽연합(EU) 가입 절차를 용이하게 하는 우크라이나 개혁과 지출을 연계하여 여러 부문에 걸쳐 재건 및 복구를 지원할 것이다.

다른 차원은 수용된 기업과 가격 충격으로 피해를 입은 가난한 국가를 포함, 러시아의 국제적으로 부당한 행위로 인해 피해를 입은 우크라이나 및 기타 국가와 민간 기업의 실질적 청구 절차일 것이다. 이 엄청난 복구 프로그램을 설정하는 작업은 시작되지 않았다.

대조적으로 우크라이나에 대한 군사 지원 프로그램은 큰 성공 사례로 보일 것이다. 최근 우크라이나에 어떤 무기를 보낼 것인지에 대한 논쟁이 공개적인 이야기를 지배하고 있다.

하지만 진짜 이야기는 처음부터 충분한 무기를 찾는 '방법(how)'에 관한 것이다. 원칙적으로 우크라이나의 모든 파트너들이 그들의 잠재적 자원과 산업 역량을 효율적으로 모은다면, 우크라이나에 보내는 무기의 양은 충분하고 저렴해야 한다.

각각의 새로운 기부된 시스템에 곱해지는 운송, 훈련 및 유지보수의 일반적인 문제를 제외하고, 의회가 필요한 자금을 필요로 한다고 하더라도 다섯 가지 큰 요인이 노력을 무력화시키는 것으로 보인다.

첫째, 대부분의 도움은 재고를 끌어내리는 데서 왔다.

지금까지 미군의 각 지부는 일회용으로 간주하는 장비를 모두 보냈고, 나머지는 보호하고 있다. 더 많은 장비를 포기하도록 밀어붙이는 것은 위험 사이에서 어려운 절충을 의미한다. 초기 무기 대여(Lend Lease) 기간 동안, 이러한 절충안(tradeoffs)은 종종 루스벨트 자신에 의해 백악관에서 해결됐다.

둘째, 유럽인들이 더 많이 비축했기 때문에, 유럽인들의 재고는 종종 우크라이나에게 더 유용했다.

그러나 그 재고량은 적었다. 유럽에 있는 미국의 동맹국들은 불안해하고 있다. 그들은 2030년대를 바라보고 보이지 않는 되메우기(backfills)를 약속 받았다. 우크라이나를 돕기 위해 자원을 동원해야 하는 부담은 비극이다.

셋째, 미국의 방위산업 기반은 향후 1~2년의 비상사태에 대응할 만큼 빠르게 확장될 수 없다.

이는 드론과 같은 비교적 저렴한 방어 시스템의 신속한 대량 생산에 프리미엄을 부여한다. 이 새로운 시스템들은 새로운 생산자들에 의해 개발되고 있다. 국방부는 새로운 생산자들로부터 구매하는 것을 좋아하지 않는다. 이들은 펜타곤 용어로 “기록의 프로그램(programs of record)”이 아니다. (관료주의적 행정 절차가 아니다)

그 문턱을 맞추기 위해 몇 년이 걸리는 동안, 새로운 생산자들은 종종 죽거나 사라진다. 계약을 위해 살아남는다 하더라도 냉전의 잔재인 미국 정부 체제인 ‘국제무기거래규정(ITAR=International Traffic in Arms Regulations)'에 밀리는 수출 통제에 직면하는 경우가 많다. 우크라이나에는 그럴 시간이 없다.

넷째, 우크라이나를 포함하여 미국 돈을 비(非)미국 공급업체로부터 드론 및 기타 필요한 무기를 구입하는 데 더 자유롭게 사용할 수 있다면 많은 것을 달성할 수 있다.

미국 국방부의 인수 과정은 외국인들에게 국방비를 지출하는 것을 어렵게 만든다. 영향력 있는 미국 회사들은 그것을 그렇게 유지하는 것을 좋아한다. 미국인들만 여기에 있는 것이 아니다. 몇몇 미국 동맹국들은 방위산업 보호주의에 대한 이해할 수 있는 습관을 가지고 있다.

하지만 이 국가적인 연결 장치(stovepipes)는 평시에는 사치품이다. 제2차 세계 대전에서 미국제 전투기인 전설적인 P51 머스탱(P51 Mustang : 제2차 세계 대전 시기 미 육군 항공대와 한국전쟁 시기 미 공군에서 운용한 프로펠러 전투기)은 영국 엔진을 달고 날았다.

지도자들은 그 결과가 재정적인 면을 포함하여 모두에게 이익이 될 수 있다는 것을 인식하고 이 위기의 시기에 구매 방식을 극적으로 바꿔야 한다.

다섯째, 대형 방산 업체들은 다년 계약 없이는 생산 기반을 확대하지 않을 것이다.

하지만 그들이 그것들을 얻었다고 해도, 미국 산업 기반에는 거의 여유가 없다. 계약자는 또한 특정 중요 구성 요소의 공급에서 병목 현상(bottlenecks)에 직면하고 있다. 따라서 장기적인 도전은 자유세계의 자원을 통합하는 목표로 돌아간다. 우크라이나 자체를 포함한 미국 외의 산업 기지에는 더 많은 맥 빠진 면이 있다.

우크라이나를 돕기 위해 자원을 동원해야 하는 부담은 비극이다. 그것은 영웅적인 우크라이나인들의 고통 때문만은 아니다. 나아가 우크라이나의 협력자들이 군사적 지원을 조정하려고 노력하는 독일 비스바덴의 미군 사령부나 백악관에서 테이블을 쾅쾅 두드리든 미국 정부 내 일부가 이러한 “어떻게 할 것인가 하는 방법” 문제를 용감하게 해결하려고 노력하고 있기 때문에 더욱 비극적이다.

그러나 비상사태의 새로운 시대에, 그들은 대부분의 정부 사람들이 여전히 평소와 같이 사업을 하고 있다는 것을 발견했다.

* 가자지구 통치

가자 지구는 75년 동안 국제 정책 문제였다. 1948년 이래로, 국제적인 목표는 분명하고 제한적이었다. 팔레스타인 사람들을 돕고 전쟁을 예방하는 것이다. 가자지구에서 발생한 습격과 이스라엘의 보복은 1956년 이스라엘의 가자 점령으로 이어진 폭력의 소용돌이의 일부였다.

국제사회는 그 시대에 서방이 지휘할 수 있는 기술과 에너지를 어느 정도 보여주며 훌륭하게 대응했다.

약 1주일의 시간 안에 1956년 11월, 미국 외교관 랄프 번치(Ralph Bunche)를 포함한 스웨덴 출신의 2대(1953.04~1961.09) 유엔 사무총장 다그 함마르셸드(Dag Hammarskjold)와 그의 팀은 캐나다와 인도가 주도하고 미국의 강력한 지원을 받는 연합체인 유엔 비상군(UNEF=UN Emergency Force)을 창설했다.

유엔 지도부와 이 세 나라가 이 일을 주도했다. 드와이트 아이젠하워(Dwight Eisenhower) 미국 대통령은 처음부터 UNEF 전략을 강화했지만, 군사력 제공을 위해 인도와 캐나다의 의견을 따랐다.

가자지구의 팔레스타인 사람들은 아직도 자신들이 이스라엘과 전쟁을 벌이고 있다고 느꼈다. 하지만 전쟁은 없었다. UNEF는 가자-이스라엘 국경의 평화를 10년 동안 효과적으로 지켰다. 1967년 이집트의 요청으로 군대가 철수하자 전쟁이 빠르게 이어졌고, 이후 38년간 이스라엘의 군사 통치가 이어졌다.

이스라엘이 철수했을 때, 외부 행위자들은 가자가 팔레스타인 당국에 의해 통치되고, 요르단강 서안을 포함한 팔레스타인 국가의 일부가 되기를 희망했으며, 이스라엘과 함께 평화적으로 발전하기를 희망했다. 그러나 이스라엘 점령지를 대체하고 안보 문제를 해결하기 위한 그 전략은 실패했다.

이스라엘과 전쟁을 벌이고 있는 이슬람 정파(政派) 하마스(Hamas)는 2007년 가자지구를 점령하고 PA(팔레스타인자치정부)를 축출했다. 2023년 10월 7일 이스라엘에 대한 피비린내 나는 공습으로 인해 전쟁이 재개됐다.

* 미국, 자자지구 다스리는데 중심이 돼선 안 돼

미국은 가자 지구를 다스리는 데 중심이 되지도 않을 것이고 그래서도 안 된다. 미국이 지지해온 가자지구의 미래에 대한 공통된 제안은 현재의 전쟁을 이용하여 재구성된 PA를 설립하는 것이다.

새로운 PA는 웨스트 뱅크(요르단 강 서안)에 기반을 둔 현재 PA보다 더 유능하고 합법적일 것이다. 그것은 하마스를 대체하고, 두 국가로의 해결책(a two-state solution)을 향한 새로운 진전을 이룰 것이다.

이는 2005년 이후에 추구되었던 당초의 목표를 다시 시작한 것이다. 글쓴이는 국무부에 있으면서, 가자지구와 팔레스타인 국가 지위의 미래에 관해 이스라엘과 PA가 관련된 정책적 선택들과 협상들을 연구했다. 이 전략의 '방법(how)'은 지금 훨씬 더 어렵다.

서로에 대한 두려움과 증오가 심해졌다. 요르단 강 서안의 이스라엘 정착지는 증가했다. 민주적으로 합법적인 PA는 하마스를 대체하기 보다는 하마스를 반영할 가능성이 더 높다. 그리고 관련 미국의 역량과 노하우는 다른 미국의 우선순위를 포함하여 더욱 제한적이다.

많은 사람들에게 현재 가자 지구의 위기는 미국의 중심적인 역할을 요구하는 것처럼 보인다. 그러나 미국은 가자지구를 통치하는 데 중심이 되지도 않을 것이고 그래서도 안 된다. 그것은 가자지구에 대한 원조 및 재건 지원을 제공하는 데 있어 기껏해야 부차적인 역할만을 해야 한다.

이스라엘에 대한 가자지구의 향후 공격을 막는 데 도움이 될 수 있는 능력과 노하우를 가지고 있을지 모르지만, 가자지구로 무기가 유입되는 것을 막기 위한 해상 및 상업 통제 체제는 분명히 다자간이어야 할 것이다. 리비아, 수단, 시리아, 예멘에서의 노력과 마찬가지로 가자 회담에는 이미 유엔과 관심 있는 서방 국가들, 그리고 관심 있는 무슬림 국가들이 참여하고 있다.

미국은 일반적인 목표에 대해 발표를 하지만, 가자 지구에 대한 가장 좋은 접근법은 통치, 유지, 안보 등 지상에서 그럴듯한 해결책을 제시하는 메뉴를 보는 것으로 시작할 것이다. 당국자들은 이러한 해결책들이 수반될 수 있는 정책 설계에 열심히 노력해야 한다. 각각은 복잡할 것이다.

이러한 분석을 수행한 후, 그들은 다음으로 이러한 디자인 중 하나를 실행 가능하게 만드는 데 도움을 줄 수 있는 자산, 지식 또는 그것을 가진 사람에게 물어보아야 한다. 그런 다음 정책 입안자들은 다른 국가들 중에서 미국이 어디에서 역할을 하는지 파악해야 한다. 마지막으로, 그들은 미국의 기여에 대한 밑그림을 그리고 그것을 지지해야 한다.

* 국가경기회복법안(Recovery Act)

자유세계 전반에 걸쳐, 현재 위기의 시기는 그것이 참여했던 기관들과 지금 필요한 노력의 질 사이의 불일치를 조명했다. 국익에 대한 공론화는 현실적인 문제와 크게 괴리되어 있다.

중기적으로 미국 정부와 그 파트너들은 그들의 기관, 특히 금융, 상업, 기술, 인도주의적 구호를 다루는 민간 기관이 정말로 목적에 적합한지 검토해야 한다. 사람들은 끊임없이 만나지만 일을 끝내기 위해 고군분투한다.

2023년 말, 미국 정부의 경제적 측면은 바이든이 자유세계를 결집하고 있다고 주장하는 동시에 녹색 기술, 중요 재료 및 디지털 혁명의 공통 관리에 대한 동맹국과의 협력을 방해하는 보호주의 조치(protectionist actions)를 취하고 있었다.

미국 외교부는 규모를 3배로 늘리고, 정부 전체적으로 교육을 강화하고, 그 비용은 연방정부 전체 예산의 반올림 오차(rounding error)에 해당할 것이다. 대서양 전역에서 EU는 보다 효율적인 유럽위원회와 유럽연합(EU)의 회원국관리위원회인 유럽이사회(EU’s governing board )의 보다 효과적인 의사 결정 과정을 통해 보다 나은 성장 전략을 개발해야 한다.

그러나 공통의 외교 정책 결정에 대한 유럽의 실험은 성공하지 못했고, 국가 정부는 위기의 이 시기에 책임을 강화하기 위해 나서야 한다. 군사력에 관해서는, 극히 비싸고 정교한 소수의 미국 시스템에 지나치게 의존하는 것은, 미국에게도 시대에 뒤떨어져 있고, 감당할 수 없는 것처럼 보인다.

우크라이나 전쟁으로 인해 국방부는 큰 베팅을 하게 됐다. 예를 들어, 새로운 기술을 사용하는 수천 개의 무기를 대량 생산하고 발사하는 복제자 이니셔티브를 도입하는 것이다. 

앞으로 1~2년 안에 동아시아가 상대적으로 잠잠해지고 중동의 전쟁이 이란으로 확대되지 않는다면 우크라이나 전쟁의 진로가 가장 중요한 선봉장이 될 수도 있다. 그런 갈등 속에서 드문 기회는 있을 수 있다. 수천억 달러와 유로를 법을 준수하는 국가에 남겨둔 침략자의 과신 덕분에 엄청난 자원을 이용할 수 있다. (자유세계에서 동결조치 한 러시아 자금 활용 방안)

획기적인 복구 프로그램은 전투가 어디서 끝나든 간에 우크라이나 국민들이 갈망하는 미래를 제공할 수 있다. 이 자원은 EU 확대에 대한 부담을 덜어주고 프로젝트에 활력을 불어넣을 수 있다.

일을 제대로 하는 것은 정책 설계의 엄청난 도전이지만, 마셜 플랜의 교훈 중 하나는 성공이 성공을 낳는다(success breeds successes)는 것이었다. 20세기 서양의 정책 입안자들이 보여준 운영적 재능은 그들의 유전자에 있지 않았다.

어렵게 쌓은 경험의 축적과 국제 협력사와의 새롭고 어려운 협력 습관 등 실질적인 전문성을 강화한 동반 문화였다. 이러한 기술을 회복할 수 있는 방법은 오직 한 가지뿐이다. 다시 실천하는 것이다.