미국의 외교정책이 국제사회의 도마 위에 올라있다. 특히 조 바이든 미국 대통령의 외교정책은 겉으로는 강한 듯 보일 수 있지만 실질적으로는 유능하지 못하다. 직설적으로 표현하자면 ‘엉망’이다. 수단과 목적이 일치하지 않는 모순 덩어리이기 때문이다.

결론적으로 말하자면 전통적으로 미국의 외교정책은 기독교 복음주의적 접근 방식이다. 세계는 다문화, 다종교, 다언어로 미국의 복음주의와 일치하지 않는다. 그럼에도 힘을 바탕으로 미국의 민주주의 가치와 비전을 떠먹이려 든다.

미국식 민주주의만이 강력한 것이 아니라 전능하지도 못하다. 꽤나 결함이 많은 미국산 민주주의의 가치만을 주창하며 일방적으로 다른 세계에 스며들게 하려 한다. 미국식 힘의 논리로만 세계를 움직이게 하려한다는 비판에서 벗어나기 힘들다.

바이든 정부 들어 미국의 외교정책은 ‘이것도 아니고, 저것도 아닌, 엉망(mess)이라는 표현밖에 생각이 나지 않는다. 바이든 대통령은 1973년 아주 젊은 미국의 상원의원이었다. 그가 당시 처음으로 중동지역을 방문 했을 때와 반세기 후인 대통령이 된 나이든 바이든이 2022년 중동을 방문했을 때와는 달라도 많이 달랐다.

이스라엘, 석유, 모스크바와의 냉전 등 바이든의 대통령은 반세기 전과 똑 같은 프리즘으로 중동 지역을 바라보고 있는 듯하다. 한반도를 보는 눈 역시 반세기 전과 크게 달라진 게 없어 보인다. 한국 현대사에서 미국의 역할은 매우 컸다. 지금도 그렇다. 그러나 미국은 세계의 많은 지역에서 역사를 반복하고 있다. 그 하나는 비극이요, 다른 하나는 희극이다.

워싱턴은 50년 동안 값비싼 전략적, 외교적, 군사적 개입에도 불구하고 미국은 원점으로 회귀해고 있다. 한반도에서, 중동에서, 서남아시아에서, 아프리카에서, 남아메리카에서 글로벌 민주주의 십자군이라 할 미국은 과거와는 달리 자신의 고객들이 잘못한다며 달래기도 하고, 위무하기도 하는 과정에서 거부를 당하거나 굴욕을 맛보는 50년 전의 미국이 아니다.

2023년 2월 7일 상하 합동회의에서 가진 바이든 대통령의 국정연설(State of the Union)을 보면, 외교정책은 뒷전으로 물러나 있다. 연설의 긴 부분이 국내 문제이다. 외교문제는 중국과 러시아의 도전을 슬쩍 스쳐 지나가는 정도에 불과했다. 외교 분야에서 갈고 닦은 바이든 대통령으로 노련한 외교 전문지식을 가진 인물로 평가되어 왔다. 국정연설에서 외교 분야를 뒷전으로 위치시켜버린 대통령으로서는 바이든 대통령이 처음이다.

왜 그럴까? 여러 가지 이론이 있다. 그 하나는 미국인은 미국 이외의 세계에 깊은 관심이 없다는 것이다. 외교정책은 경제적 어려움과 문화전쟁 시대에 감당할 수 없는 사치라는 생각, 해외에 더 큰 이익을 가질 수 있는 엘리트들은 직접적인 국가 안보위협이 없는 한 값비싼 외교정책에 투자의 필요성을 느끼지 못한다는 이론이다.

바이든 대통령은 취임 당시 ‘영원한 전쟁은 끝내겠으며, 중산층을 위한 외교정책“을 약속했다. 그러나 그러한 약속은 지켜지지 못했다. 높은 인플레이션, 비싼 생활비, 국가부채의 고(高)수준, 우크라이나 전쟁에 수십억 달러를 쏟아 부어야 하는 등 바이든 대통령의 약속을 지켜지지 않고 있다.

그는 또 2024년 대통령 재선에 강한 의욕을 갖고 있다. 비용이 많이 드는 외교정책, 즉 세계적인 허세를 줄여야 한다는 인식이 중요해진 것으로 보인다. 미국산 제품 구입 우선, 미국인 고용 우선 등 미국 우선주의 정책이 그러한 생각들이 반영되고 있다. 노동계와 중산층에게 이러한 정책이 먹혀들어간다는 계산이다.

미국은 그동안 중동정책에서 성공을 하지 못하고 있다. 사우디아라비아의 미국에 대한 반감 등이 작동하고 있다. 극우성향의 고집불통의 베냐민 네타냐후의 이스라엘에 대한 미국의 집착이 중동 국가들의 환심을 사지 못하고 있다.

아프가니스탄에서의 20년 전쟁은 속절없이 미군 철수를 함으로써 전쟁을 끝낸 게 아니라 전쟁으로부터 멀리 달아나 버렸다. 아프리카의 수단, 중동의 이라크, 리비아, 팔레스타인, 예멘 등을 통해 겨우 ‘휴전’을 성사시키거나 아니면 ‘교착상태’, 그것도 아니면 ‘현상유지’에 그치고 있다. 과거 세계의 지팡이라는 팍스 아메리카나의 면모는 보이지 않는다.

미국의 대외정책을 보면, 미국의 고객들의 인권침해에 눈을 감아주고, 철권통치 독재자들을 지원하거나 폭력적 종파주의 권위주의 정권 아래에서 미국의 굳건한 민주주의적 가치는 발휘되지 못하고 있다.

반대로 동맹국, 파트너국이라며 동지로 불리는 일부 국가에 대해서는 엄격한 규제를 가하는 동안 반대편의 공산주의 국가는 핵과 미사일 개발을 적극해가며 미국의 동맹국 한국을 위협하는 데에도 한국의 이에 대한 대응을 위한 강력한 조치들에 대해서는 압박을 가하는 등 미국의 힘이 불공정하게 작동하고 있다는 사실이다.

많은 외교 정책 분석가들은 조 바이든 대통령이 2년 전 백악관에서 도널드 트럼프를 대신했을 때 안도의 한숨을 내쉬었다. 바이든의 손이 운전대를 잡게 되면, 트럼프 전 대통령의 불규칙하고 때로는 무모한 게임을 뒤로하고, 미국은 세계에서 안정화 세력으로 돌아올 수 있다는 생각들이 있었다. 바이든 대통령 자신도 그런 인식을 받아들였다. 그는 2021년 2월 동맹국들에게 ‘미국이 돌아왔다(America is back)’고 강조했다. 트럼프 시대의 격동 이후, 심각한 외교 정책 의제를 가진 행정부가 다시 한 번 워싱턴에서 총을 겨누었다.

취임 당시의 다짐과는 다르게 바이든 대통령 임기의 첫 2년은 이러한 낙관론이나 약속을 정당화하지 못했다. 미국 노동자들을 보호하고 미국에 기반을 둔 산업을 활성화하려는 바이든의 열망은 중국의 위협을 억제하기 위해 동맹 구축 필요성과 상충된다는 것을 알게 됐다.

바이든 대통령의 국가안보 전략의 핵심적인 결함은 미국을 비롯한 다른 나라들이 중국 제품과 시장에 대한 의존도를 줄일 수 있는 경제 비전의 부재이다. 미국이 동맹국들을 경제 전선에 참여시킬 수 없는 상황에서, 미국 전략의 다른 요소들, 특히 군대는 더 많은 비중을 차지하게 된다.

그러나 중국에 의해 제기된 긴급한 군사적 위협에 대한 바이든 행정부의 인식은 국방 예산과 정책 입안자들이 미군을 배치하는 방법 측면에서 실제 정책에 충분한 변화를 가져오지 못했다. 국무부는 이러한 부족한 점들을 보완할 만큼 충분히 강하지 않고, 종종 소외되는 것을 발견한다. 균형이 맞지 않아 정부의 전략은 신뢰성이 부족하다.

행정부가 어려운 경제 전환을 시행하기 위해 우호국들에게 인센티브를 주고, 수출 통제를 시행하며, 국방비를 크게 늘리고, 군대의 능력을 향상시키는 전략을 실행하지 않는 한, 외교정책은 그 효율성이 떨어진다는 게 '포린 어페어즈‘의 진단이다.

* 경제정책과 외교정책의 혼선

- 미국, 요구는 많고 양보는 거의 없다.

경제정책이 외교정책과 어떻게 관련이 있는지에 대한 행정부의 생각은 처음부터 혼란스러웠다. 백악관은 세계화와 중국 중상주의(mercantilism)의 피해로부터 미국을 보호하려고 하는 한편 다른 한편으로는 동맹의 미덕과 국제사회의 연대를 설파하지만, 이 두 개의 목표는 필연적으로 충돌을 피할 수 없다.

미국 정부는 동아시아 동맹국들이 중국에 대한 경제적 의존도를 줄이도록 도와달라는 요청을 무시해왔다. 중국의 이웃 국가들은 전쟁의 위험을 증가시킬 수 있는 민주주의나 군사적 태도에 대한 승리의 찬가를 원치 않는다. 대신, 그들은 중국의 경제적 장악력을 약화시킬 수 있는 번영의 길을 원한다.

예를 들어, 한국, 호주, 일본은 미국에게 인도-태평양의 ‘자유무역(free trade)’에 더 진지하게 전념할 것을 요청했다. 미국은 단순히 베이징을 고립시키려는 것 이상으로, 동맹국들이 중국으로부터 독립적으로 시장과 공급망을 개발하도록 설득하는 긍정적인 경제 정책을 마련할 필요성을 강조했다.

그러나 바이든의 외교 정책의 경제적 핵심은 “동맹국들의 경제를 미국의 기준에 맞추도록 요구하고, 그러면서 미국은 양보를 전혀 하지 않는 등 미국 국내 정치의 변화에만 관심이 있는 것처럼 보인다.”

행정부는 바이든이 부통령이었을 때 협상된 아시아 무역 협정인 환태평양경제동반자협정(TOO : Trans-Pacific Partnership)으로 돌아갈 수 없다. 공급망에서 동맹국에 의존함으로써 회복력을 높이는 "친구 보호 무역 정책(friend shoring” trade policy)"을 개발할 수 없다.

미국의 반도체 생산에 도움이 되는 인센티브를 만드는 법안(CHIPS)은 미국 기업들이 중국 소재를 사용하거나 불법적으로 기술을 습득한 중국에 불이익을 주는 것을 배제하지 않으며, 보조금을 받는 미국 기업들이 여전히 중국으로 이어지는 공급망에 의존할 수 있기 때문에 실제로 중국 기업들을 돕는 것으로 끝날 수 있다.

바이든의 재무부와 상무부도 수출 통제를 시행하는 데 있어 파란만장한 기록을 가지고 있다. 게다가, 바이든 행정부는 무역촉진권한(trade promotion authority, 의회가 무역 조약에 대해 찬성 또는 반대만 투표할 수 있는 법안)이 2021년에 소멸되도록 허용하여, 이제 어떤 무역 거래도 의회의 수정 없이 비준될 수 없도록 했다. 유럽연합(EU) 철강 제한 등 동맹국에 대해 평준화된 관세까지 포함해 트럼프 행정부의 관세 대부분을 유지해왔다. 그리고 인플레이션 감축법(IRA)을 통해 미국 기업들에 더 많은 보조금을 지급함으로써 동맹국들을 괴롭혔다.

바이든의 "중산층을 위한 외교 정책"에 대한 약속, 실제로는 보호무역주의와 미국 기업들에 대한 보조금을 의미하는 모호한 슬로건에 불과하다. 이는 동맹국들과 연합 전선을 구축하는 것보다 우선하는 것으로 보인다.

바이든 행정부가 최근 다보스에서 조 맨친(Joe Manchin) 웨스트버지니아 주 민주당 상원의원이 전달한 보호무역주의 법안을 옹호한 것은 유럽인들에게 유럽 기업들의 희생을 감수하면서라도 미국 경제를 강화하려는 노력을 단순히 환영해야 한다고 말하는 것이었다. 동맹은 기진맥진하더라도 미국의 이익만 되면 된다는 인식이 두렵기까지 하다.

워싱턴의 바이든 정부는 자유무역을 믿지 않을지 모르지만 베이징의 정부는 믿는다. 중국은 지난해 동남아 국가들과 역내포괄적경제동반자협정(RCEP : Regional Comprehensive Economic Partnership)을 체결, 세계 최대 자유무역지역을 만들었지만, 미국은 아무도 설명할 수 없을 것 같은 인도·태평양경제포럼(Indo-Pacific Economic Forum)이라는 모호한 구상으로 대응했다.

* 짖기만 하고 물지는 않는다.

국제질서를 형성하기 위해 중국과 성공적으로 경쟁하려는 국가안보전략의 목표를 뒷받침할 수 있는 일관성 있는 경제정책의 부재는 국가 권력의 다른 영역, 특히 군대에 더 많은 스트레스를 준다. 미국의 경제정책이 동맹국들을 소외시켰기 때문에, 미국은 동맹국들을 안심시키기 위해 이 지역의 안보에 대해 강경하게 이야기해야 했다.

그럼에도 불구하고 그것은 행동으로 대화를 뒷받침하지 않았다. 바이든 행정부는 중국의 공격이 발생할 경우, 미군이 대만을 방어할 것이라고 반복적으로 주장함으로써 특히 대만에 대한 수십 년간의 미국의 모호성에서 벗어난 국방비의 증가를 필요로 하는 중요한 정책 선택을 했다. 중국은 미국의 새로운 수사학을 대만에 대한 도발과 돌진으로 해석할 수 있다.

그러나 미 행정부는 그러한 가능성을 설명하기 위해 미국의 국방비, 병력 구조, 군대의 주둔과 배치를 조정하지 않았다. 중국 기업들이 미국에서 생산된 상품과 첨단 기술에 접근하는 것을 막는 상무부의 놀라울 정도의 공격적인 제한도 국방부와 조율된 것으로 보이지 않는다. 비록 그러한 상업적 제재가 중국을 전쟁에 더 기꺼이 만들 수 있다는 게 문제이다.

중국의 나쁜 행동을 저지하기 위한 더 고려되고 통합된 접근법은 이러한 제재를 잠재적인 충돌에 대한 미국의 군사적 준비(및 그러한 훈련에 미국 동맹국의 참여)의 시연과 관계를 안정시키고 충돌 가능성을 줄이기 위한 외교적 노력 모두와 동기화할 것이다. 그러나 바이든 행정부는 미국 의회 대표단의 대만 방문으로 인해 증가하는 군사적 위험에 대해 준비하지 않은 것으로 보인다. 중국군이 현재 대만해협과 그 주변에서 더 활동적인 가운데, 미 국방부는 대만에 대한 고조된 위협을 ‘새로운 표준(the new normal)’이라고 표현했다

바이든 행정부의 많은 공무원들은 이 위험을 인식하고 있다. 2021년 5월, 인도-태평양 사령관 필립 데이비슨(Philip Davidson) 제독은 의회에서 “중국이 지금부터 2027년 사이에 대만을 공격하거나 봉쇄를 시도할 가능성이 가장 높다”고 증언했다. 또 에이브릴 헤인스(Avril Haines) 국가정보국장은 현재와 2030년 사이에 중국이 대만을 공격할 가능성을 '아주 예민한(acute)‘ 상황이라고 말했다.

CIA 국장인 빌 번스(Bill Burns)도 그 판단에 동의했다. 국가 안보 보좌관인 제이크 설리번(Jake Sullivan)은 향후 10년을 “특히 중국과의 경쟁 조건을 형성하기 위한 결정적인 10년”이라고 부르는 국가 안보 전략을 전달했다.

그러나 국방부의 활동과 예산은 긴급성을 반영하지 않았다. 2022년 국방예산에는 노숙자, 기후변화, 공중보건 연구 등 군사력을 증강하지 않는 문제에 1090억 달러(약 138조 4,845억 원)를 투입하는 것이 포함돼 있다. 2021년 정부의 첫 예산안은 비(非)국방비를 16% 늘렸지만, 정작 국방비는 1.6% 인상하는 데 그쳤고, 인플레이션을 설명하는 실질적인 측면보다는 명목적인 측면에서 증가했다.

국제전략문제연구소(IISS : International Institute for Strategic Studies)는 2021년 이러한 증가가 무시할 수 있는 수준이며 "바이든 행정부가 적어도 이번 예산 라운드에서 미국 국방부의 지출 궤적에 중대한 변화를 시도하지 않고 있음을 분명히 했다"고 평가했다. 그렇게 미미하게 증가된 국방예산으로는 동맹국들을 안심시킬 만한 예산이 되지 못한다는 뜻이다.

2021년과 2022년 모두 의회는 바이든 행정부의 제안된 국방 예산이 너무 부족하다는 것을 발견, 초당적으로 군에 대한 더 많은 자금 지원을 주장했고, 첫 번째 예산은 280억 달러, 두 번째 예산은 450억 달러를 추가했다.

대만에 대한 중국의 위협의 시급성 역시 국방부에 완전히 입력되지 않은 것으로 보인다는 게 포린 어페어즈의 시각이다. 바이든 행정부 초기에 아무런 의미 있는 변화를 가져오지 않은 병력 태세 검토를 수행했다.

국방부 계획은 군의 규모를 줄이고, 2035년에 실전 배치될 미래군에 대한 자금 지원을 자유롭게 하기 위해 가까운 시일 내에 함대와 비행대대에서 함정을 철수시킬 것을 제안하고 있다. 다시 말해 국방부는 중국이 대만을 점령하려는 시도가 일어날 가능성이 가장 높다고 생각하는 시기 이후, 먼 미래에 보다 더 강력한 군대를 투입할 수 있도록 현재의 전략을 수행할 수 있는 능력을 제한할 계획이다.

* 국무부와 행정부 엇박자 외교정책

바이든의 외교정책 목표와 행정부의 행태가 엇갈리는 것은 국무부에서도 확인할 수 있다. 바이든 행정부는 “외교를 최우선 수단으로 높이는 것”에 전념하고, 첫 2년 동안 외교 지출을 14% 증가시켜 외교부의 인원을 약 500명 정도 늘렸다고 말했다.

국무부와 미국 국제개발처(U.S. Agency for International Development)는 세계적인 도전을 해결하기 위해 연합을 동원하고, 세계적인 번영을 촉진하며, 좋은 통치와 인간의 존엄성을 증진하고, 노동력을 활성화하고, 미국인에 대한 영사 지원을 개선하는 등 제도적 우선순위를 확립한 확고한 공동 전략 계획을 수립했다.

그러나 국무부가 “동맹을 현대화하고 국제기구를 활성화”하려는 열망에 성공했다는 증거는 거의 없다 국방부는 오커스(AUKUS)로 알려진 호주, 영국, 미국의 안보 파트너십의 성공에 한계가 있었고, 곤경에 처한 우크라이나에 대한 북대서양조약기구(nato, 나토)의 지원을 활성화하는 데 작은 역할을 했을 뿐이다.

백악관은 ‘오커스’ 방위 협정을 직접 협상한 반면, 국무부는 이 협정으로 인한 예상되는 프랑스의 분노를 처리하기 위해 고군분투했다. 토니 블링컨 국무장관이 아닌 빌 번스 중앙정보국(CIA) 국장은 러시아든 튀르키예든 우크라이나든 어려운 외교적 만남에서 백악관이 선택한 특사로 보인다. 제이크 설리번은 중국의 주요 협상가이자 최근 우크라이나에 탱크를 제공하는 문제로 독일과 협상을 진두지휘하는 외교적 거물로 보인다. 로이드 오스틴 국방장관은 우크라이나에 대한 무기 전달을 조정하기 위해 50명의 국방장관들과 매달 회의를 열고 있다. 블링컨과 국무부는 우크라이나 키이우에 대한 국제적인 지원을 활성화하기 위해 외교적으로 조치를 취하지 않았다.

국무부가 주관한 2021년 민주주의 정상회의(Summit for Democracy)는 실패했고, 어떤 정부가 초대받았는지에 대한 논쟁으로 발전했으며, 결과적인 의제를 만들지 못했다. 민주주의 정상회담은 거의 행동을 보이지 않는 민주주의를 강화하기 위한 ‘행동의 해(year of action)’를 시작했을 따름이다. 국무부의 글로벌 번영 촉진 노력은 대부분 대통령의 국내 경제 어젠다를 앞당기거나 국무부가 미국의 기술 리더십 등 영향력이 거의 없는 것들을 찬양하는 것으로 보인다.

* 전략의 모순 해결도 못해, 지출 늘려 보완하지도 못해

바이든 행정부의 중간 지점에서 미국 정부는 야심 찬 전략의 모순된 요소를 풀지 못했고, 군사 및 외교 지출을 늘려서 이러한 오판을 보상하지도 못했다. 행정부가 국제 경제 정책을 수립하지 못하는 것은 중국에 대항하기 위해 효과적인 국제 연합을 구축하려는 핵심 목표를 방해하고 있다.

포린 어페어즈는 “이런 식으로, 경제정책과 외교에서 군사력의 행사로 중요성의 균형을 기울이는데, 이것은 바이든 행정부가 분명히 하지 않으려고 했던 것이다. 대통령의 임기가 2년 남은 상황에서, 행정부는 무역에 대한 미국의 대중적 지지를 활용해야 한다.”고 지적했다. 2021년 시카고 글로벌 문제 위원회(Chicago Council on Global Affairs)의 연구에 따르면, 무역은 사상 최고 수준이다. 따라서 미국은 동맹국들이 중국에 대한 의존도를 줄이는 데 필요한 리더십을 제공해야 한다고 주문하고 있다.

대통령은 “중산층을 위한 외교정책”이라는 명분으로 보호무역주의 정책을 강화하는 대신 동맹국 및 파트너와의 경제협력을 강화해 제조업과 자재 조달을 전환하는 정책을 개발하도록 상무부와 재무부에 지시함으로써 민주주의를 발전시킬 수 있다. 인도-태평양 경제 포럼을 통해 미국 시장에 대한 접근성을 높여 동맹국들이 미국 표준을 채택하도록 장려하고, 동맹국 기업에 대한 인플레이션 감축법(IRA)의 제한을 광범위하게 면제해 주어야 한다.

미국은 중국을 겨냥한 징벌적 조치와 우호국들이 중국과의 거래에서 협상력을 높이는 방식으로 경제를 조정할 유인책을 결합해야 한다. 행정부는 의회가 행정부의 부적절한 국방 예산을 수정하도록 강요할 것이 아니라, 현재와 미래에 가능한 대만 방위의 요구 사항과 인플레이션율을 설명하는 전략을 수행하기 위한 보다 현실적인 기본 예산을 개발해야 한다고 포린 어페어즈는 주문하고 있다.

바이든 대통령은 외교 조약에 대한 의회의 동의가 있어야만 다른 나라를 수호하겠다는 엄숙한 약속을 할 수 있기 때문에, 국무장관은 공식적인 동맹으로 나아가기 위해 그러한 협상을 시작해야 한다. 행정부의 국가 안보 전략에 대한 스티커 가격은 약 1조 달러, 즉 현재 국방비보다 5% 더 지속적으로 실질적으로 증가할 가능성이 있다.

국방부와 군대의 개혁을 촉구함으로써 비용을 줄이려고 노력하는 것은 상당한 절약을 가져오지 못할 것이다. 비용을 줄이려고 노력은 “전쟁에서 승리할 수 있는 군대의 능력을 향상시키고 필수 무기의 비축을 늘리며, 군대를 업그레이드하는 동맹국을 돕는 것과 같은 정말 중요한 것을 다루는 긴급함에서 주의를 분산시킬 뿐”이라는 게 매체의 지적이다.