기후정책, ‘국내정책’이 아니라 ‘외교정책’
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기후정책, ‘국내정책’이 아니라 ‘외교정책’
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- 기후 친화적 비전(Pro-Climate vision)이 미국의 사회적 구조를 강화하는 방법
- 대규모 청정에너지 제조 시설 등 새로운 일자리 창출
- 기후정책은 무역도구
- 3가지 미국의 기후정책 성공 : 세계 환경 유지, 글로벌 리더십 강화, 미국 민주주의 강화
만약 바이든 대통령이 다자간 친 기후 정책을 시행하는데 성공한다면, 그는 세 가지 핵심 목표를 달성할 것이다. 세계 환경 유지, 미국의 글로벌 리더십 강화, 그리고 미국 민주주의 강화일 것이다.
만약 바이든 대통령이 다자간 친 기후 정책을 시행하는데 성공한다면, 그는 세 가지 핵심 목표를 달성할 것이다. 세계 환경 유지, 미국의 글로벌 리더십 강화, 그리고 미국 민주주의 강화일 것이다.

미국의 아프가니스탄 철수는 모든 관심을 끌기는 했지만, 2021년도의 미국의 외교 정책에 있어서 중요한 변화는 아니다. 조 바이든 대통령이 미국의 가장 긴 전쟁을 종식시키겠다고 선언한 같은 달에, 그는 2030년까지 미국의 온실 가스 배출량을 극적으로 줄일 목표를 발표했다.

이 약속을 이행하는 것은 당파적 양극화‘(오히려) 의회 내 민주당 다수당이라는 점에서 어려울 것이지만, 그렇게 하는 것(탄소중립)21세기 동안 살기 좋은 환경을 유지하는 데 필수적인 것이 아닐 수 없다고 미국의 외교전문지 포린 어페어즈20(현지시간) 보도했다.

지구의 날에 전달된 바이든 대통령의 발표는 미국 정치 경제에 새로운 장을 열 가능성을 가지고 있다. 2030년까지 이산화탄소 배출량을 약 50% 줄이겠다는 그의 목표는 2050년까지 순배출량 제로(net zero emissions)에 도달하기 위해 미국 경제와 외교 정책의 대대적인 방향을 바꾸어야 할 것이다.

하지만 그렇게 함으로써 얻는 이익도 엄청날 것이다. 바이든 행정부는 새로운 세대의 미국인들에게 영감을 주는 친 기후 비전(pro-climate vision)을 추진함으로써 지구환경을 구하고 낡아빠진 미국의 사회 계약을 갱신할 수 있을 것이다.

당연한 이야기이지만, 탄소를 제거하려면 창조적인 파괴(creative destruction)가 필요하다.

미국은 화석연료 경제(fossil fuel economy)의 종말을 초래할 조치를 취해야 하며, 화석연료를 청정에너지 경제(clean energy economy)로 대체함으로써 국민들의 건강과 복지에 더 효율적이면서도 더 나은 결과를 가져올 수 있을 것이다.

여러 보고서는 기술 발전이 이것을 어떻게 실현시켰는지 보여주고 있다 : 전기 자동차 혁명을 가져오게 할 수 있는 대량 청정에너지 전기화(mass clean electrification)가 가능하며, 수소 연료 차량부터 저배출 산업 공정에 이르기까지 녹색 경제를 위한 다른 구성 요소들이 현실로 다가오고 있다.

이를 위해서는 청정에너지 기반시설에 대한 정부의 상당한 투자와 산업 정책에 대한 주요 변화가 필요하다. 그 같은 대규모 투자와 산업정책의 변화로 예를 들어 풍력 터빈을 조립하고, 건물을 개조하고, 새로운 제조 시설을 건설하는 등 수백만 개의 일자리를 창출될 것이다.

이러한 녹색 재산업화(green reindustrialization)의 이점은 엄청나며, 특히 아무런 조치를 하지 않았을 때의 비용(costs of inaction)에 비해 장기적인 경제적 비용은 대단한 것이 못된다.

형평성과 정치적 실행가능성(political viability)을 위해서라도, 연방정부는 그들이 대체하려고 하는 화석연료 산업의 직업만큼이나 재생 가능한 에너지의 새로운 직업들이 임금을 제대로 지불하고 또 결합되도록 보장하기 위해 재정적 자원(fiscal resources)과 규제력을 사용할 필요가 있다.

기후 정책(Climate policy)은 단지 국내 정책(domestic policy)이 아니라 외교 정책(foreign policy)이다. 미국의 환경 정책이 성공하기 위해서는 미국 산업의 글로벌 경쟁력을 손상시키거나 무역 상대국들에 의한 더 많은 배출을 장려해서는 안 된다.

그러므로 기후 정책은 다자간이어야 하며, 미국과 전 세계 국가들이 국내 산업에 심각한 피해를 입히지 않고 엄청난 정치적 저항을 일으키지 않으면서 탄소 배출을 위한 과감한 조치를 취할 수 있도록 해야 한다.

* 기후정책은 무역 도구

그동안 어떤 국가의 국내 정책 목표가 종종 외교 정책 목표와 상충되는 반면 오늘날의 기후 정책에서는 그렇지 않다. 미국은 동시에 지구를 구하고, 미국 내에서 사회적 연대(social solidarity)를 형성하며, 유럽과 아시아에 있는 동맹국들과의 유대 강화를 도울 수 있는 역사적인 기회에 직면해 있다.

1947년부터 2017년까지 70년 사이에 미국의 무역 정책은 국내와 전 세계적으로 보호주의 장벽을 줄이는 것을 목표로 했다. 이 목표는 처음에는 상호 무역 협정을 통해 달성되었고, 그 다음에는 관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT) 및 세계 무역 기구(WTO)와 같은 국제기구를 통해 달성됐다. 가트(GATT)WTO의 기본 규칙은 차별금지이다. 해외 공급은 엄격히 정의된 상황을 제외하고는 국내 공급자와 실질적으로 다른 방식으로 취급되지 않을 수 있다.

유럽연합(EU)은 역사적으로 자유무역의 주요 지지자였지만, 기후문제에 대한 접근은 이제 자유무역을 조정하게 만들고 있다. 20217월 유럽연합 집행위원회는 2050년까지 온실가스 배출량을 순제로(Net Zero)에 도달하는 세계 최초의 경제 블록이 될 것임을 천명했다.

유럽 그린딜(European Green Deal)이라 불리는 이 계획은 8개 주요 정책 분야의 EU 법과 규정을 광범위하게 개정하고, 기후 관련 투자에 1조 유로(1,389700억 원)를 투입한다는 것이다. 또한 유럽연합 배출권 거래 시스템(ETS, European Union Emissions Trading System)으로 알려진 EU의 탄소시장(carbon market)을 확대할 것이다.

EU ETS는 유럽연합의 산업들이 배출량을 상쇄하기 위해 탄소배출권을 구매하도록 요구하고 있으며, 처음으로 온실가스 배출량이 현재 탄소 톤당 약 55유로로 상당한 가격을 부담하고 있다. EU 집행위원회는 자체적으로 이러한 조치들 중 일부를 취할 수 있지만, 가장 중요한 조치에 대해서는 유럽 이사회와 회원국 정부의 승인이 필요하다.

* 기후정책은 외교정책

기후 정책은 단지 국내 정책이 아니라 외교 정책이다.

EU가 외부 국가에 관세를 부과하지 않고, 이 정책을 채택한다면 국내 산업과 경제 부문에 심각한 불이익을 줄 것이며 환경에도 거의 도움이 되지 않을 것이다. 제조업은 규제가 약한 나라로 옮겨가고, 그러한 국가들의 배출량을 증가시킬 것이다.

따라서 유럽 녹색 협정은 탄소국경조정제도(CBAM : carbon border adjustment mechanism)”을 포함한다. CBAM이란 배출권 거래 제도에 의해 적용되는 공산품 수입에 부과되는 관세로서, 자국보다 이산화탄소 배출이 많은 국가에서 생산되어 수입되는 제품에 대해 부과하는 관세를 말하며, 이 같응 제도를 도입하려 하고 있다.

CBAM은 대규모 탄소 배출국인 산업 부문에 초점을 맞출 것이며, CBAM의 벌칙은 국내외 생산자에게 비용을 균등하게 하기 위해 국내 탄소 사용료가 상대적으로 부족한 국가에만 적용될 것이다.

만일 일방적으로 제정된다면, WTO 규정에 따른 반대에 직면할 것이 분명하다. 경제협력개발기구(OECD)CBAMWTO 규정을 조화시키기 위해 이 문제에 대해 고위급 회의를 열었다. 이 회담들은 바이든 행정부가 제기한 반대를 포함하여 여러 면에서 광범위한 의견 차이를 드러냈다.

또 미국이 일방적으로 CBAM을 제정한다면, EU가 제정한 조치와 동일한 문제에 직면하게 될 것이 분명하다. 두 정책 모두 교역국들로부터 엄청난 정치적 저항을 불러일으킬 것이 확실시되며, 관세의 경제적 비효율성에 시달린다.

그러나 다자간 CBAM은 완전히 다른 이야기이며, 이것이 바로 EUOECD의 구상(Initiatives)이 미국에 어려운 협상 도전과 더불어 역사적인 기회를 제공하는 이유이다.

만약 미국이 유럽연합과 합의하여 CBAM을 제정한다면, EU는 어떠한 처벌도 면제하고 다른 나라들이 이를 따르도록 강력한 인센티브를 제공할 것이다. 미국과 EUCBAM이 서로 협력하여 도입되면 중국과 다른 나라들이 미국과 EU의 관세 부과를 피하기 위해 자체적인 탄소 가격 조치를 제정하도록 장려할 것이다.

그러한 협정의 장점은 어떠한 관세도 부과될 필요가 없다는 점이다. 기후변화를 줄이는데 진지한 정치인들은 외국 정부에 책임을 전가하는 경우가 있다면 그 정부를 비난하면서 국내 탄소 가격을 올릴 기회를 잡아야 한다.

거의 보편적으로 고수하는 다자간 CBAM은 무역에 부정적인 영향을 미치지 않을 수 있으며 경제적, 정치적, 환경적으로 윈-윈 상황으로 발전될 수 있다.

바이든 행정부는 친 기후 비전을 추진함으로써 낡아빠진 미국의 사회 계약을 갱신할 수 있을 것이며, 그 정책은 무역 전쟁을 피하고 기후 변화와 싸우는 이중적인 이점을 가질 수 있다. 상원 민주당원들은 이미 국경 탄소세(a border carbon tax)에 대한 계획을 진전시키고 있다.

바이든 행정부는 이러한 제안들을 수용하고 저항하기 보다는 일관되게 다자간 방식으로 구체화해야 한다.

문제는 미국이 적어도 단기적으로는 정치적으로 가능성이 낮은 탄소 배출량에 대해 가격을 정하지 않는 한 국경 탄소세를 기술적으로 시행하기가 까다로울 것이라는 점이다. 탄소 가격이 없는 경우, 기후 규제의 비슷한 수준을 보장하는 데 필요한 계산은 쉽지 않다. 그럼에도 불구하고 경제학자들은 그것을 실현 가능한 것으로 보고 있다.

지난여름의 다른 두 가지 주요 발전은 CBAM 문제에 약속과 긴급성을 더해준다.

스가 요시히데 일본 총리 아래의 일본은 2030년까지 배출량을 46% 줄이고, 2050년까지 배출량을 순제로에 도달하겠다고 약속함으로써 기후 약속을 갱신했다. 그리고 716일 중국은 새로운 전국적인 배출권 거래 시스템 하에서 탄소 거래 시장(carbon trading market)을 열었다.

중국의 가격은 여전히 낮다. 하지만 EU ETS 역시 낮은 가격에서 시작되었고, 탄소 배출권은 시간이 지날수록 더 비싸졌다. 일본과 중국이 배기가스 억제에 대해 더 심각할수록, CBAM을 세계적으로 이행하는 계획은 그들에게 더 매력적이지 않으면 안 된다.

* 기회 포착

바이든 행정부는 효과적인 기후 정책이 지구의 건강을 위해 필수적일 뿐만 아니라 공동의 국가적 목적을 위해 미국인들을 결속시키는 방법으로 보아야 한다. 환경에 관한 한 오염원(오염 발생자)가 오염 비용을 지불하지 않을 때 발생하는 시장실패 때문에 시장의 효율성을 전적으로 신뢰하는 것은 비현실적이다. 지구상의 인간 생명에 실존적 위협을 가하는 시장 실패를 시정하기 위해서는 정부의 적극적인 대응이 필요하다.

테러와의 전쟁이 지난 20년 동안 미국은 민주주의를 위협하고, 활발한 기후 활동을 더욱 어렵게 만든 사회적 결속력의 붕괴를 목격해 왔다. 바이든 행정부의 아프가니스탄 철수는 이러한 추세를 반전시킬 기회를 제공한다고 볼 수 있다.

미국의 극심한 양극화(extreme polarization)는 외교 정책을 약화시켜왔다. 미국 내의 친()기후 정책은 다른 나라들이 유사한 정책을 채택하도록 장려하는 조치와 함께, 미국의 글로벌 리더십을 회복하는 데 도움이 될 수 있다.

미국의 사회적 평등(social equality) 문제에 민감하게 반응하여 조직된 탈탄소(decarbonization) 추진은 선거에서 선거까지 살아남는 광범위한 정치적 연대를 형성하기 위한 목적의식을 제공하는 데 도움이 될 수 있다.

이것은 결국 국가적 연대 의식을 재건하는 데 도움이 될 것이다. 좋은 녹색 일자리를 창출하고 부자들과 노동자 계급 사이의 사회적 계약을 재조정함으로써, 기후를 살리고 불평등을 줄이기 위해 고안된 정책들은 사회적 결속력을 되살리고 보다 일관된 미국의 외교 정책을 정착시킬 수 있을 것이다.

바이든 행정부는 의회에서 미국을 탈탄소의 길로 인도하는 데 심각한 장애에 직면하고 있으며, 탈탄소에 필요한 다자간 CBAM에 대한 협상이 어려울 것이다. 그러나 백악관은 단념해서는 안 된다. 이미, 중국과 독일의 유사한 비상사태뿐만 아니라 미국의 산불과 홍수는 기후 재앙에 의해 야기될 파괴의 생생한 예시를 제공하고 있다.

만약 바이든 대통령이 다자간 친 기후 정책을 시행하는데 성공한다면, 그는 세 가지 핵심 목표를 달성할 것이다. 세계 환경 유지, 미국의 글로벌 리더십 강화, 그리고 미국 민주주의 강화일 것이다.

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