미국 정부의 최고 국제 무역 기관은 아주 조용하게 남들이 눈치 채지 못하게 워싱턴의 무역 정책을 재구성하고 있다.

대외정책 전문 매체인 ‘포린 폴리시(FP)’는 28일(현지시간) 이같이 보도하고, 3월 말 미국무역대표부(USTR)의 캐서린 타이(Katherine Tai) 대표는 일본과 중요한 광물 공급망을 강화하고, 다양화하는 것을 목표로 하는 협정을 협상했다. 이러한 광물에 대한 접근은 전기 자동차(EV) 배터리, 태양열 패널, 풍력 터빈과 같은 많은 녹색 기술(green technologies)에 매우 중요하므로 바이든 행정부의 기후 의제에 필수적이라고 전했다.

FP는 “여태까지는 그런대로 잘됐다”면서도 “문제는 USTR 사무소가 다음에 한 일에서 시작된다”고 지적하고. “USTR 사무소는 미국이 20개국과 맺은 자유 무역 협정(FTA) 목록 아래에 협정문을 게시했고, 또 (일본과의) 이번 합의로 기존 양국 관계를 심화할 수 있게 될 것”이라고 말했다. 이는 일반적으로 허용되는 무역 협정의 기준을 전혀 충족하지 않았다.

이 협정은 협력을 개선하려는 열망하는 언어로 가득 차 있지만, 무역 관계를 의미 있게 심화할 시장 접근의 변화가 없으며, 무역 협정의 전형적인 강제 의무도 포함하지 않았다. USTR이 관세 인하와 같은 시장 접근 증가에 동의하려면 의회의 협의와 승인이 필요하기 때문에 놀라운 일이 아니다.

미국 헌법은 의회에 외국과의 통상을 규제할 수 있는 권한을 명시적으로 부여하고 있다. USTR은 이 협정을 협상하고 기존 FTA와 동일한 지위를 갖는다고 주장함으로써, 미국의 무역 정책을 약화시켰고 위험한 선례를 남겼다.

어떤 협정이 이제 FTA로 간주 될 수 있다면 그 용어는 의미가 없어지고, 백악관은 무역 결정에 대한 헌법적 견제를 제거하고, 미국은 거래가 아니라면 USTR은 애초에 왜 협상을 했을까?

그 답은 조 바이든 미국 대통령의 대표적인 기후 이니셔티브인 인플레이션 감소법 (IRA)으로 인한 입법 및 외교 혼란을 정리하기 위한 바이든 행정부의 쟁탈전 속에 있다. 이 법의 핵심은 미국인들이 특정 상품을 구매할 때 받을 수 있는 최대 7,500달러의 세금 공제(보조금)이다.

전기차(EV). 그러나 의회가 이러한 세금 공제에 대한 규칙을 작성할 때, 미국 자동차 회사가 주요 작업을 수행하는 멕시코와 캐나다를 포함하여 북미에서 조립된 차량으로 제한했다. 의회는 또 현재 대부분 중국에서 공급되는 중요한 광물을 포함하여 EV 배터리 구성 요소의 증가 비율을 북미 또는 칠레와 같이 미국과 FTA를 맺은 다른 국가에서 공급할 것을 요구했다.

모든 자동차 구매자가 알고 있듯이 문제는 미국이 FTA가 없는 일본 및 유럽 연합에서 제조된 자동차의 주요 시장이라는 것이다. 이들은 자동차 산업이 중요한 고용주인 미국의 가까운 동맹국이기 때문에 IRA의 EV 수출 제한은 무역에 대한 주요 갈등을 촉발할 위험이 있다. 그들의 관점에서 유럽인과 일본인은 지역 생산자에 대한 IRA 보조금의 제한을 녹색이든 다른 레이블이든 노골적인 보호주의로 간주한다.

바이든 행정부의 대답은 거래 파트너와 미니딜(mini-deals)을 협상하고, 파트너가 IRA의 조항에 의해 미국 시장에서 제외되지 않도록하기 위해 그들에게 “FTA"라는 이름을 붙였다. 이를 위해 미 재무부는 FTA를 구성하는 요소의 정의를 느슨하게 하여 법안에 따라 무역 파트너가 IRA 혜택을 받을 수 있도록 했다.

USTR과 협의하여 재무부는 통지문을 발표했다. 4월 17일 FTA로 인정될 수 있는 기준을 설명하는 제안된 규칙 제정. 무역장벽(관세, 할당량, 규제 제한 등)을 축소하거나 제거하고 환경 보호, 노동권, 디지털 무역에 대한 약속과 같은 “높은 표준 규율(high-standard disciplines)”을 수립하는 것과 같은 몇 가지 FTA가 일반적이다.

그러나 미 재무부는 이를 한 걸음 더 나아가 미국 정부가 FTA로 간주하는 것을 단순히 서명국이 새로운 무역장벽을 피하도록 의무화하는 협정으로 확장했다. 이는 기존 무역장벽을 줄이고 제재된 보복 또는 소송을 통해 집행을 허용하는 상호 양보를 협상하는 잘 확립된 관행에 위배되는 일이라고 ‘포린 폴리시’는 문제를 제기했다.

이 같은 속임수(trick)를 통해 일본과의 중요한 광물 거래는 이제 IRA의 목적을 위한 자유 무역 협정의 자격을 얻게 됐다. 미 행정부는 현재 유럽연합(EU)과 유사한 협정을 협상하는 과정에 있다. 진지한 무역 전문가는 이러한 거래 중 하나를 FTA로 간주하지 않지만 새로운 바이든 행정부 규칙에 따라 FTA 자격이 있으므로 파트너를 IRA 제한에서 면제할 수 있다. 그러나 한국의 입장은 어떤 위치에 놓여 있는지는 알려지지 않고 있다.

당연히 이러한 행동은 국회의원들을 짜증나게 했다. 조 만친(Joe Manchin) 미 상원의원은 “행정부는 의회가 실제로 통과시킨 법안이 아니라 원하는 법안을 이행하기 위해 매번 시도하고 있다”고 주장했다. 론 와이든(Ron Wyden) 상원의원과 리차드 닐( Richard Neal) 상원의원(모두 민주당)은 비슷한 우려를 표명하며 “계약은 잉크가 이미 마른 후가 아니라 서명하기 훨씬 전에 투명하게 개발되고 의미 있는 검토를 위해 대중에게 제공되어야 한다”고 강조했다.

의원들은 중요한 점을 지적한다. 일반적으로 자유무역협정(FTA)을 협상할 때, 대통령은 무역 진흥 권한을 요청한다. 수정안 없이 찬성 또는 반대 투표를 위해 거래의 최종 텍스트를 제출할 수 있도록 허용하는 의회. 의회는 협상 전반에 걸쳐 계속 진행되며 환경 또는 노동 기준 포함과 같이 대통령이 충족해야 하는 협상 기준도 설정한다.

대통령의 무역진흥권( Presidential trade promotion authority)은 2021년 7월 만료됐으며, 바이든은 갱신을 요구하지 않았다. 그런데 그렇게 이상하지도 않다. 대통령은 협상이 임박하거나 진행 중일 때 그것을 요구하는 경향이 있다. 그럼에도불구하고 캐서린 타이 USTR 대표는 이러한 보다 제한적인 거래에 대해 의회와 협의할 수 있다고 제안했다. 그러나 무역진흥권한 상실로 인해 이러한 거래에 대한 의회의 적절한 감독과 대중의 의견을 보장하는 중요한 절차적 단계가 제거됐다.

게다가 재무부가 제안한 새로운 규칙은 FTA의 정의를 그런 것이 아닌 거래까지 포함하도록 확장하기 때문에 골칫거리이다. 새로운 정의는 상호 양보가 없는 경우에도 적용된다. 예를 들어 당사국이 수출에 대한 관세를 포함하여 추가 장벽을 부과하지 않겠다고 약속함으로써 현상 유지를 강화하는 경우이다. 초안 규칙에서 후자를 언급하는 것은 특히 미국에서 헌법에 의해 수출 관세가 금지되어 있기 때문에 특히 궁금한 것이다.

예를 들어, 일본과의 중요한 광물 거래에서 해당 언어는 이러한 광물에 대한 미국 및 일본 시장에 대한 상호 또는 추가 액세스를 제공하지 않는다. 그것은 본질적으로 현 상태를 종이에 적고 거기에 “FTA”라는 표제를 다는 것이다. 껍데기만 FTA라는 것이다.

미 의회의 친(親)무역 의원들은 미니딜이 미국의 경제적 이익이 중요한 광물을 훨씬 넘어서는 일본과 진정으로 높은 수준의 포괄적인 무역 협정을 추구할 기회를 낭비한다고 우려하는 것은 당연하다는 것이다. 올해 3월 대통령의 무역 의제에 대한 상원 재무위원회 청문회에서 와이든 상원의원은 캐서린 타이 대표에게 무역 협정을 의회에 제출할 것을 촉구하고 “미국은 수출업체가 직면한 문제를 해결하지 않은 채 일본, 인도네시아 또는 EU와 협정을 체결할 수 없다."고 경고했다.

그는 주요 문제는 무역 협정에 일반적으로 포함되는 이러한 시장에서 수출 기회를 확대하는 것이라고 주장했다. 마찬가지로 대니 킬디(Dan Kildee) 하원의원(미시간주, 민주당)은 강력한 환경 및 노동 조항을 포함하는 미국-멕시코-캐나다 협정을 추구해야 하는 무역 협정 유형의 좋은 예로 지적했다. 반면 바이든 행정부의 유일한 주요 무역 이니셔티브인 인도-태평양 경제 프레임워크(Indo-Pacific Economic Framework)는 시장 접근을 포함하지 않는 채로 일본과의 협정 거래만큼은 크게 힘들지 않게 처리됐다.

이는 보다 기본적인 질문을 제기한다. 시장 접근을 제공하지 못하는 계약도 무역 계약으로 간주해야 하느냐는 문제 제기가 된다. 자유 무역 거래는 말할 것도 없다. 더군다나 유럽연합의 경우 교역할 것이 없는데 중요한 광물에 대한 거래를 무역협정이라고 할 수 있을까 ? 유럽은 미국에 판매할 광물을 생산하지 않으며, EU는 미국 이외의 국가에서 이러한 광물을 거의 모두 수입한다.

제안된 규칙은 단순히 의회가 실제로 FTA 파트너에 대한 신용(credit)을 제한하려는 것이 아니라 "미국이 신뢰할 수 있는 경제 관계를 가진 국가"라고 말한다. 이것은 잘 정의되지 않은 또 다른 용어인 프렌드쇼어링( friendshoring : 동맹국 혹은 우방국끼리 공급망을 구축해 글로벌 공급망 교란 문제를 해결한다는 의미)처럼 들린다. 한국 자동차, 반도체를 대하는 미국의 태도는 동맹국 한국을 신뢰할 수 있는 경제관계가 제대로 돼 있지 않다는 말인가?

이 모든 것은 바이든 행정부가 명확한 법령의 부족을 이용하여, IRA를 우회하도록 허용하는 대신 의회가 “FTA”라는 용어를 명확하게 정의해야 할 긴급한 필요성이 지적되고 있다. 더욱이 USTR의 무역 협정 협상 권한은 불분명하고 도전의 여지가 있다는 게 전문가들의 지적이다. 백악관에 대한 성공적인 헌법 소송으로 가는 길이 적어도 정치적인 이유 때문에 어렵다고 입증될 수 있더라도, 바이든은 행정부의 과잉 접근으로 정당하게 비난받아야 마땅한 것 아니냐는 지적이 나오고 있다.

워싱턴의 가장 가까운 동맹국과의 무역을 놓고 파괴적인 대결을 피하려는 바이든 행정부의 노력은 인정받을 수 있지만, 이를 어떻게 처리할 것인지에 대해서는 동맹국을 배려하고 함께 간다는 정신으로 차별적 요소는 반드시 제거되어야 한다. 나아가 USTR 웹사이트에서 행정 협정의 텍스트를 공유하는 것이야 USTR 마음대로 이겠지만, FTA를 우회한 것을 마치 FTA라는 인식을 가질 수 있도록 FTA라는 제목으로 행정부의 꼼수 무역규제를 공개해서는 안 된다.

미 의회는 유럽연합(EU) 및 일본과 포괄적인 무역 협상을 시작할 것을 행정부에 촉구해야 한다고 포린 폴리시는 주문했다. 나아가 미국이 시행 중인 무역에 관한 모든 행정 협정의 텍스트를 공유하는 페이지를 USTR 웹사이트에 개설하도록 행정부에 요청해야 하며, 이는 전반적인 무역 정책 결정의 투명성을 개선하고, 대중과 연구자들에게 이러한 미니딜의 효과를 분석할 수 있는 데이터를 제공하는 것이라고 매체는 강조했다.

포린 폴리시는 “한 가지 분명한 사실은 의회 입법을 회피하기 위해 무엇이 무역 협정을 구성하는지에 대한 미국 법률의 모호함을 악용함으로써, 행정부가 미국 무역 정책의 불안정한 미래를 위험에 빠뜨리고 있다는 것”이라고 지적했다. 의회가 바이든 행정부를 통제하지 못하면 전통적인 무역 협정의 격차는 대외 경제 정책에서 모든 미국인의 이익이 고려되도록 보장하는 헌법상의 견제와 균형을 무너뜨리는 밀실 거래로 채워질 것이라는 설명이다.