중국 정책을 둘러싼 미국의 당파적 갈등이 커지는 가운데, 2024회계연도 국방수권법(NDAA)이 통과된 것은 언뜻 보기에 중국을 억제하기 위한 초당적 노력이 지속되고 있음을 강조하는 것처럼 보인다.

외교 전문 매체인 ‘더 디플로매트’는 20일(현지시간) 기사에서 “입법 과정을 면밀히 살펴보면 두 가지 중요한 통찰력이 드러난다. 첫째, 중국의 초당적 억제 주장은 종종 (의도적으로) 과대평가되며, 그 밑에는 중국 문제에 대한 지속적인 당파주의의 흔적이 남아 있으며, 둘째, 중국에 대한 분열은 국회의사당 지도부 내에서보다 평단원 정치인들 사이에서 발생할 가능성이 더 높다.”는 분석을 내놓았다.

공화당이 주도한 국방 법안은 하원에서 초당적 표결인 318대 118로 승리했지만, 그 통과는 타협의 산물이었다. 실제로 이 법안의 초기 버전은 219-210이라는 가까스로 승인을 받았고, 단 4명의 민주당 의원만이 이를 지지했다. 1차 표결의 배경은 민주당이 반대했던 법안의 문화전쟁조항(culture war provisions)에 있다. 이러한 조항에는 국방부의 낙태 여행 정책에 대한 제한, 트랜스젠더 군대에 대한 의료 혜택, 다양성과 포용을 장려하는 계획 등이 포함되었다.

핵심적인 변화는 보수 강경 조항에서 물러나려는 공화당의 의지와 함께 이루어졌으며, 이로 인해 상당수의 민주당 의원들이 투표를 '아니요'에서 '찬성'으로 바꾸게 됐다. 이러한 보수적 요소에 대한 논의를 의도적으로 경시한 많은 공화당원들은 국방 법안을 중국 대응에 초점을 맞춘 타협으로 강조하는 쪽을 선택했다.

그러나 이 법안의 주된 논쟁점은 군인, 특히 여성과 군대 내 LGBTQ(성소수자)에 대한 혜택 확대를 우선시하는 대부분의 민주당원들에게 있어 중국과 거의 관련이 없다. 따라서 중국을 견제하려는 초당적 노력에 대한 수사는 궁극적으로 이 법안에 찬성표를 던진 대부분의 민주당 의원들 사이에서 눈에 띄게 부재했다.

NDAA의 중국 문제에 대한 다양한 프레임은 미국 정치의 더 큰 추세, 즉 초당파적 전선이라는 개념이 오랫동안 과장되어 왔다는 것과 일치한다. 1990년대 이후 매년 NDAA에 중국을 겨냥한 여러 조항을 포함시키는 등, 입법 성공이 보장된 경우에도 워싱턴의 권력 중개자들은 “양당의 승리(bipartisan victory)”에 대한 반복되는 주장을 자주 선전한다. 극도로 양극화된 미국에서 집권당이 초당파 카드를 사용하는 것은 항상 정치적으로 합리적이다. 이는 야당과 협력하려는 당의 의지와 능력을 보여줄 뿐만 아니라 기존 다수당을 고려할 때 최소한의 노력이 필요하다.

그러나 핵심 질문은 여전히 ​​남아 있다. '양당 승리'에 대한 열망이 어느 정도까지 상하 양원 모두 의회 의원 대다수의 지지를 얻는 구체적인 '양당적 중국 정책'으로 완벽하게 전환될 수 있을까?

이른바 초당적 법안이 통과될 수도 있지만, 칩스(CHIPS) 및 과학법, 2022년 인플레이션 감축법(IRA), 에너지 비용 절감법과 같은 사례에서 알 수 있듯이 정당별 투표는 지속된다.

일부 사람들은 입법 과정에서 그러한 당파성을 인정할 수도 있지만, 국회 의사당에는 지난 5년 동안 중국에 대응하기 위한 초당파적 계획을 추진하는 데 중요한 역할을 해 온 소수의 엘리트 그룹, 특히 지도부가 있다고 주장한다. 이 관찰의 핵심에는 중요한 통찰력이 있다. 중국을 겨냥한 초당파주의는 흔히 상원과 하원 지도부가 이끄는 엘리트의 행동에 달려 있다는 것이다.

그럼에도 불구하고, 이러한 엘리트 주도 그룹과 활동이 설립된 후 진정한 초당적 방식으로 작동할 수 있는지 여부는 틱톡(TikTok)과 같이 미국 국가 안보에 대한 잠재적 위협으로 널리 간주되는 문제에 대해서도 여전히 의문의 여지가 있다.

또한, 엘리트에 대한 지나친 강조는 의회의 다수를 구성하는 평단원 정치인뿐만 아니라 그들이 생산하는 정책의 질도 간과하는 경향이 있다. 여기에는 설명된 정책의 타당성을 평가하고, 정책이 성공적으로 통과되었는지 검토하고, 그렇다면 집권당이 제공한 과반수 또는 진정한 초당파적 지원을 통해 통과가 이루어졌는지 여부를 결정하는 것이 포함된다. 엘리트에만 편협하게 초점을 맞추면, 지속적인 패턴을 새로운 발전으로 오해할 위험이 있다.

연례 국방 법안으로 돌아가서 일부에서는 2019년 NDAA 통과가 "“중국을 겨냥한 미국 정부 전체의 전략”을 의미하는 이정표였다고 주장한다. 상원의 득표수만 살펴보면 양당 상원의원 대다수가 찬성표를 던졌다는 점을 고려할 때 초당적 주장이 타당하다는 결론을 내릴 수 있다. 그러나 공화당이 지배하고 있는 하원을 보면 분명한 정당 노선 투표 추세가 분명한 다른 그림이 나타난다. 민주당원 193명 중 178명이 반대표를 던졌다.

이러한 차이는 고립된 사건이 ​​아니라 회계 연도에 걸쳐 반복되는 패턴이라는 점에 유의하는 것이 중요하다. 상원은 더욱 강경한 중국 정책에 대해 초당파적인 입장을 보이는 경향이 있는 반면 하원은 보다 당파적인 접근 방식을 취하는 경향이 있다.

나아가 지난 5년간 400여 개에 달하는 반중(反中)법안을 발의했음에도 불구하고 단순히 수사적 비난에 그치지 않고 실현 가능한 해결책을 제시함으로써 미-중 간 이해 상충을 진정으로 다룬 법안은 얼마나 될까?

PRC는 개발도상국이 아니다. 법이나 “시진핑의 간여와 파괴행위평가법(AXIS=Interference and Subversion)”과 같은 법안은 초당적 투표를 손쉽게 확보할 수 있지만, 결국 두 의회를 모두 통과할 수 있는 방법은 없다. 이는 해당 법안에 중국의 위협을 실질적으로 해결할 수 있는 실질적인 조항이 없을 뿐만 아니라, 애초에 모든 법안이 고안한 기본 기능, 즉 미국 시민의 이익을 증진하는 기능이 부족하기 때문이다.

* 모든 것을 국가 안보라는 측면에서만 보면 오류 발생

중국을 봉쇄하려는 초당적 노력의 수준을 나타내는 주요 지표로 엄청난 양의 수권법 제정을 맹목적으로 의지한다면 샘플링 편향(sample bias)에 빠질 위험이 있다. 샘플링 편향은 의도 된 모집단의 일부 구성원이 다른 구성원보다 샘플링 확률이 낮거나 높은 방식으로 샘플이 수집되는 편향을 뜻한다.

오히려 정체성 정치와 신(新)우익(New Right)은 미국의 중국 정책에 복잡성을 가중시켰다. 분열은 정당 간뿐만 아니라 당내에서도 발생한다. 양국 간의 상호 연결은 미국 정치의 다양한 측면으로 이해 상충을 확산시켰다. 오로지 '국가 안보'라는 렌즈를 통해서만 보면 이념적 선호로 착색된 분석이 되어 중요한 경제적, 문화적 요소를 간과하게 될 위험이 있다.

워싱턴의 중국 정책의 초당적 성격은 특정 기간 동안 특정 분야에서 유효할 수 있지만, 당파성이 상존하는 미국 국내 정치를 고려하지 않고는 포괄적인 그림을 얻을 수 없다. 국내외의 연계가 지속되는 한 정치는 물가에서 그치지 않을 것이다.