아래의 글은 대외 문제 전문 매체인 10월 19일자 ‘포린 어페어즈’에 기고된 “새로운 경제 안보국가(The New Economic Security State)"라는 제목의 글이다. 기고자는 존스 홉킨스대학 스타브로스 니아르코스 재단 아고라 연구소(Stavros Niarchos Foundation Agora Institute)의 헨리 패럴(Henry Farrell) 국제관계학 교수와 에드먼드 A. 월시 외교대학원 교수이자 조지타운 대학교 정부학과 교수이다. 이 두 교수는 “지하 제국 : 미국은 어떻게 세계 경제를 무기화했나(Underground Empire: How America Weaponized the World Economy)의 공동저자이다.

2023년 4월 미국 국가안보보좌관 제이크 설리반(Jake Sullivan)은 경제에 관한 주요 연설을 통해 자신의 길에서 벗어난 것에 대해 청취자들에게 양해를 구했다. 그러나 수십 년간의 자유 시장 열광이 국가 안보를 약화시켰다는 그의 실제 주장은 결코 사과하는 것이 아니었다.

설리반은 “유럽의 에너지 불확실성부터 의료 장비, 반도체 및 주요 광물의 공급망 취약성까지 수십 년 동안 자유화되면서 쌓인 경제적 의존성을 무시하는 것이 정말 위험해졌다”면서 “이는 경제적 또는 지정학적 영향력을 위해 활용될 수 있는 종류의 종속성이었다”고 말했다.

설리반은 시장의 비용과 이익을 모두 인정했지만, 과거 미국 행정부가 추구한 경제 자유화가 어떻게 평화를 창출하지 못했는지를 강조했다. 대신, 시장의 마법에 대한 단순한 믿음이 미국 산업을 공허하게 만들었고, 떠오르는 적(중국)을 자유 무역 협정으로 환영했으며, 글로벌 공급망을 심각한 보안 취약성으로 가득 채웠다.

지난 10년 동안 경제와 국가 안보가 충돌하면서 정부가 뒤집어졌다. 식량 불안, 에너지 부족, 인플레이션, 기후 변화 등 이전에는 무시되었던 경제 및 환경 문제가 미국의 공식 국가 안보 전략의 ‘핵심’으로 이동함에 따라, 안보의 정의가 전쟁 및 테러와 관련된 문제를 넘어 확장됐다.

설리반의 임무는 이제 미사일 시스템만큼이나 글로벌 시장과도 관련되어 있으며, 지나 러몬드(Gina Raimondo) 미 상무부 장관과 캐서린 타이(Katherine Tai) 미국무역대표부(USTR) 대표와 같은 국제 경제 관료들은 국가 안보 문제를 생각하는 데 점점 더 많은 시간을 보내고 있다. 그들은 선택의 여지가 거의 없다. 미국 시장이 적의 시장과 얽혀 있고, 가전제품이 쉽게 무기화되고, 강화된 그래픽 칩이 군사용 인공지능(AI)의 엔진이 되는 상황에서 관리들은 무역과 상업을 보안으로부터 쉽게 분리할 수 없게 됐다.

설리반이 설명한 조 바이든 미국 대통령 행정부의 “신(新)워싱턴합의(new Washington consensus)”는 매우 다른 두 가지 함정에서 벗어나려고 한다. 이는 정치인과 전문가들이 경제적 자유주의와 상호의존이 평화를 뒷받침할 것이라고 기대하면서 안보보다 시장을 우선시했던 탈냉전 시대의 전통적인 접근 방식에서 벗어났다. 그러나 이는 또한 미국 주민들이 소련과의 무역이 적에게 구호를 제공하는 것과 다름없다고 두려워했던 안보가 시장보다 우선한다는 이전 냉전시대의 가정을 되살리는 것을 피하는 것이기도 하다.

미국과 중국의 경제는 뗄래야 뗄 수 없을 정도로 얽혀 있지만, 양국의 많은 경제 민족주의자들은 이 사실에 분노하고 있다. 미국 사회에 돌이킬 수 없는 피해를 입히지 않고 이러한 상호 의존성을 완전히 해소하거나 민간 경제와 군사 경제를 서로 분리할 수 있는 그럴듯한 방법은 없다.

이것이 바로 미국 관리들이 상호의존적인 세계에서 발생하는 취약성을 관리하는 과정인 “디리스킹(de-risking, 위험 제거)”에 관해 유럽연합(EU) 집행위원장 우르줄라 폰 데어 라이엔(Ursula von der Leyen)의 말을 빌려온 이유이다. 그들은 세계 경제의 상당 부분을 그대로 유지하고 가장 긴급한 보안 위협을 완화하면서 공통 문제를 해결하는 것이 자신의 임무라고 생각한다.

이 엄청난 과제는 전통적인 국가안보나 자유시장경제의 영역에 속하지 않는다. 이는 사회를 불안정하게 만들 수 있는 경제적 충격을 방지하고 강압의 도구로 점점 더 커지는 상호의존성을 제한하려는 경제안보를 유지하려는 노력이다. 경제적 안보를 보호한다는 것은 성장과 혁신의 궤적을 주시하는 동시에 예상되는 보안위협을 관리하고 예상치 못한 위협에 대처할 수 있는 충분한 정책 대역폭을 생성하는 것을 뜻한다.

이는 미사일 시스템이나 시장규제로 축소될 수 없으며, 경제 제한이 성장을 저해하지 않고 위협을 완화할 것인지, 미국의 안보와 국가 안보에 큰 피해를 주지 않으면서 기후 변화와 같은 공유된 글로벌 문제를 해결하는 데 도움이 될 수 있는 조치에 대한 혼란스러운 거래와 결정을 수반한다.

최근까지 안보와 경제는 별도의 정책 노선이었는데, 이것이 설리반, 러몬도, 타이가 하고 있는 일이 그토록 복잡해진 이유이다. 미국은 정책 입안자들이 안보가 경제보다 중요하다고 생각하는 경향이 있었던 냉전시대의 유산과 경제가 안보보다 중요하다고 생각했던 그 이후의 세계화 시대의 유산에 여전히 묶여 있다. 그러나 두 시대는 현재에 비대칭적인 영향을 미쳤다.

비록 워싱턴이 냉전 기간 동안 안보 역량을 강화했지만, 모든 사람이 시장이 가장 잘 알고 정부가 이를 피해야 한다고 믿었던 현기증 나는 ‘과잉 세계화(excesses of globalization)’ 기간 동안 워싱턴의 경제적 두뇌는 적극적으로 위축됐다. 경제를 주도하려고 노력하고 있다. 이러한 역동성은 냉전 반사주의가 새로운 경제 안보 의제를 가로채 주요 강대국들 간의 티격태격하는 위험한 길로 내몰릴 가능성을 더욱 높였다.

경제 안보의 새로운 문제를 해결하고 세계 경제를 위협할 수 있는 하락세를 피하기 위해 미국 관리들은 다름 아닌 미국 정부의 변화라는 주요 과제를 고려해야 한다. 과거는 잘못된 지침을 제공했으며, 현재의 곤경은 엄격한 재평가를 요구하고 있다. 몇몇 미국 동맹국, 특히 일본과 유럽연합(EU)은 경제 안보를 위해 시장에 대한 더 큰 통제권을 유지해 왔다. 미국은 그들로부터 배울 수 있다. 상당히 개혁된 경제 안보 국가만이 상호의존도가 높고 안보 위험으로 가득 찬 세계에 적합할 것이다.

* 보이는 손

지난 2년 동안 조 바이든 행정부는 국가의 경제 안보를 강화하기 위해 정기적으로 냉전 시대의 법률과 제도를 활용해 왔다. 바이든은 지난 8월 미국의 중국투자제한을 선언하면서 1970년대 긴급권한법(emergency powers legislation)을 발동했다. 그는 미국 산업이 2022년 탈탄소 경제(post-carbon economy)로의 전환을 위해 중요한 광물을 생산하기를 원했을 때 1950년 국방물자생산법(DPA, Defense Production Act)을 사용했다.

군사 인공지능에 필요한 반도체에 대한 중국의 접근을 거부하려는 워싱턴의 새로운 조치는 트럼프 행정부의 수출 통제 규정 개혁에 힘입어 정당화됐다. 그러나 이러한 수출 통제 시스템 자체는 적어도 1949년 수출 통제법(Export Control Act)까지 거슬러 올라간다.

이 모든 수단은 미국 정부가 더 강력하고, 시장을 국가 안보 요구에 종속시켰던 단순한 시대에 만들어졌다. 냉전 기간 동안 미국 정부는 경제의 많은 부분에 직접 개입하여 소련과의 거의 모든 무역을 장기간 차단했다. 경제와 사회를 조직하는 낯선 방식을 추구하는 적과 실존적 갈등을 겪고 있다고 보았고, 따라서 자국의 경제가 군사력을 지원하고 적과의 상호의존성을 최소한으로 제한하도록 보장하는 정책 도구를 개발했다.

국방물자생산법(DPA)은 원래 자원을 할당하고, 임금과 가격을 통제하며, 심지어 원칙적으로는 사유 재산을 압류함으로써 안보 경제를 계획할 수 있는 권한을 부여받은 대규모 군사 관료제의 한 요소였다. 수출 통제는 냉전 시대 경제의 핵심이었다.

미국 외교관이자 외교 정책 사상가인 조지 케넌(George Kennan)은 이 페이지에 실린 유명한 1947년 에세이에서 ‘X’라는 가명으로 쓴 글에서 소련이 무역을 경제적 무기로 보았다고 경고했다. 학자 브루스 젠틀슨(Bruce Jentleson)이 기록했듯이, 미국 정책입안자들은 수출 통제를 통해 수십 년 동안 미국과 소련 간의 경제 관계를 최소화했다.

수출 통제 체제는 오늘날의 기준으로 볼 때 상상할 수 없을 정도로 엄격했으며, 이는 미국과 동맹국의 경제 관계에도 영향을 미쳤다. 역사가 마리오 다니엘스(Mario Daniels)와 존 크리지(John Krige)는 1980년대 중반까지 미국 수출의 40%가 정부 승인을 받아야 했으며, 90%의 허가가 다른 “자유 국가”와의 무역을 위해 부여되었다는 사실을 발견했다.

국방생산계획과 냉전시대 수출 통제는 광범위했지만 그 목표는 간단했다. 미국의 군사 생산을 지원하고 소련 경제를 질식시키는 것이었다.

미국은 동맹국들이 적에게 경제적으로 의존하게 될 것을 일상적으로 우려했고, 그러한 관계가 형성되는 것을 막기 위해 최선을 다했다. 1980년대 유럽 국가들과 소련이 공동 가스관을 건설하자 레이건 행정부는 제재로 보복했고, 심지어 미국의 안보 보장 철회로 유럽을 위협하기도 했다.

* 시장의 지배

냉전이 끝났을 때 워싱턴은 이미 지미 카터 대통령과 로널드 레이건 대통령 시대에 경제적 개입주의에서 벗어났다. 소련의 붕괴는 국가 계획에 대한 시장 개방의 무조건적인 승리처럼 보였다. 원래의 “워싱턴 컨센서스(Washington consensus)”는 국가가 경제에 직접 개입하는 것을 그만두고 자본의 자유로운 이동을 수용할 것을 권고했다.

국제통화기금(IMF)과 같은 다자간 기관들은 원조의 대가로 급진적인 경제적 변화를 요구했다. 강대국 경쟁은 고대의 유물처럼 보였고, 상호의존성을 확대하는 것이 다가올 더 나은 세상의 원천인 것처럼 보였다.

그 결과 미국은 세계화가 진행되는 것을 그냥 가만히만 있지 않았다. 시장이 번영을 증진할 뿐만 아니라 안보도 뒷받침할 것이라고 확신하면서 이를 적극적으로 장려했다. 복잡하고 상호 의존적인 세계 경제는 모든 경제적 혼란을 수반하는 전쟁이 점점 더 상상할 수 없게 될 것이며, 전쟁을 선동하는 독재 정권은 경제가 더욱 자유로워짐에 따라 보다 더 자유로워지고 평화를 사랑하는 체제가 될 수 있음을 의미한다.

도박에는 예리한 한계가 있었다. 결국 미국은 군사적 패권이라는 목표를 결코 포기하지 않았다. 그러나 상호의존성이 충돌 가능성을 억제한다는 믿음으로 인해 미국 관리들은 처음에는 세계 무역, 금융 흐름 및 공급망의 복잡성이 엄청나게 증가하는 것에 대해 낙관적인 입장을 가질 수 있었다. 그들의 견해로는 상업적 관계의 확대와 심화가 세상을 더 위험하게 만드는 것이 아니라 더 안전하게 만들 것이라고 생각한다.

서구의 정책 입안자들은 경제 활동이 민간기업에 의해 가장 잘 처리된다고 광범위하게 가정했다. 워싱턴은 중요 인프라를 자유화했고, 정부는 루슨트(Lucent) 같은 미국 통신 제조업체가 외국 기업에 매각되거나 파산하는 것을 무관심하게 바라보았다. 미 상무부는 인터넷 규제의 주요 측면을 캘리포니아 법률에 따라 설립된 비영리 단체인 ‘국제도메인관리기구 혹은 국제인터넷주소관리기구(ICANN, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers)'에 하청 계약했다. 전 세계 정부는 기업이 국가보다 더 저렴하고 더 나은 업무를 수행할 수 있다는 믿음으로 우주 비행 및 위성 기술과 같은 핵심 국가 안보 임무를 점점 더 민간 기업에 아웃소싱했다.

그들의 말이 완전히 틀린 것은 아니었다. 시장은 실제로 국가보다 더 나은 일을 할 수 있다. 그러나 현대 경제학의 창시자인 아담 스미스(Adam Smith)가 국부론(The Wealth of Nations) 에서 언급 했듯이, “다른 독립 사회의 폭력과 침략으로부터 사회를 보호”하는 것이 “주권자의 첫 번째 의무”였다. 그러한 책임을 시장에만 넘겨줄 수는 없다. 기업은 특정 국가의 시민에게 느슨하게 정의된 공공재를 제공하는 것이 아니라 이익을 극대화하기를 원한다.

지난 몇 년 동안 이러한 결정의 결과는 모두가 볼 수 있는 것처럼 분명했다. 코로나19의 세계적 대유행(Pandemic)은 얼마나 많은 기업이 회복력을 갖추지 못해 글로벌 공급망에 충격을 안겼는지 보여주었다. 러시아는 우크라이나 침공(2022.2.24.) 이후 러시아 가스에 의존하고 있는 이웃 국가들을 이용하기 위해 유럽에서 수십 년 동안 잠든 틈을 이용했다. 그러나 러시아는 또 이 역시 취약하다는 사실을 발견했다. 며칠 만에 미국과 유럽 국가들은 해외에 보관된 러시아 중앙은행 준비금에 대한 접근을 차단 조치했다.

시장은 뛰어난 유연성을 제공하고 시간이 지남에 따라 충격에 적응할 수 있지만, 냉전 이후처럼 지정학에 대한 일반적인 대안을 더 이상 제공하지 않는다. 그야말로 “대국의 전략과 시장은 철저히 얽혀 있다.”

미국과 중국은 행동, 대응, 적대적 의심의 피드백 루프에 갇혀 있지만, 이들 시장은 심하게 얽혀 있다. 그리고 강대국의 경쟁과 상호의존이 결합되어 새로운 문제를 낳고 있다. 중국 거대 통신업체 화웨이 같은 기업은 중국 특성을 지닌 글로벌 통신 인프라를 구축할 수 있다. 미국과 유럽은 러시아 중앙은행에 했던 것처럼 중국 중앙은행 지급준비금에도 할 수 있다.

중국이 대만을 금수 조치하거나 공격하여 세계 최대 반도체 생산업체인 대만 반도체 제조 회사(TSMC, Taiwan Semiconductor Manufacturing Company)의 운영을 방해한다면, 그 결과는 전 세계 경제에 영향을 미칠 것이다. 정보 네트워크, 금융 흐름, 공급망은 폭발적인 경제 성장을 촉진했지만 새로운 지정학적 취약성을 야기하기도 했다. 이제 미국은 국가들이 필연적으로 다른 국가의 약점을 이용하려는 유혹을 받는 고도로 상호의존적이고 경쟁이 치열한 세계에서 경제 안보를 관리해야 한다.

* 두뇌 + 체력(힘)

세계 경제가 훨씬 더 복잡해지고 위험해졌음에도 불구하고, 이를 이해하고 관리하는 미국의 역량은 약화됐다. “냉전 버전”의 미국이라는 국가는 적과의 경제적 교류를 제한하려고 했고, “세계화에 초점을 맞춘 버전”은 이를 촉진하려고 했다. 이제 정책 입안자들은 과거 미국 관리들이 직면했던 것보다 훨씬 더 복잡한 과제인 상호의존성과 씨름해야 한다.

냉전 이후 제조물류는 정부가 아닌 민간 산업의 영역이었다. 오늘날 공식 워싱턴은 글로벌 공급망이 경제 안보에 매우 중요함에도 불구하고 여전히 이를 거의 이해하지 못하고 있다. 미국 정부는 중요하다고 판단되는 4개 영역에 걸쳐 공급망에 대한 검토를 실시했으며, 정부 부서가 관련 공급망에 대한 위험을 검토하도록 의무화했다. 그러나 이는 불완전한 상업 데이터베이스와 민간 기업이 매우 꺼리며 공개하는 불완전하고 비(非)표준화된 정보에 의존해야 한다. 기업 자체가 공급망 취약성에 대해 제한적인 이해를 갖고 있는 경우가 많다. 공급업체가 무엇을 하고 있는지 알고 있더라도, 공급업체의 공급업체 역할에 대해 항상 명확한 시각을 갖고 있는 것은 아니다.

나아가 미국은 중국의 야망을 제한하려고 하기 때문에 복잡하고 불확실한 기술적 위험을 감수해야 한다. 미국은 제품과 기술을 제한하기 위해 강력한 조치를 취하면서 기술 통제에 대해 “마당은 좁게, 울타리는 높게(small yard, high fence)”라는 접근 방식을 채택했다. 그러나 이를 잘 수행하려면 세계 경제와 향후 혁신 경로에 대한 자세한 이해가 있더라도 달성하기 어려운 어느 정도의 외과적 정확성이 필요하다. 또 관련 분야에 대한 깊은 이해가 필요하다.

그러나 미국 정부는 그러한 이해에 도달할 수 있는 기관과 구조를 갖추고 있지 않다. 이를 위해서는 광범위한 시장 정보를 수집하여 고립된(siloed) 관료제 전체를 유용하게 만들고 이를 국가 안보 문제에 적용해야 한다.

2018년 미국 의회에서 통과된 수출 통제 법안(Export control legislation)은 차기 대통령 행정부가 특정 기술을 명시하지 않고 “신흥-기반기술(emerging and foundational technologies)”에 제한을 집중하도록 의무화했다.

상무부의 산업안보국은 상당한 예산 증가를 보고 있지만, 수출 통제를 효과적으로 시행하기 위해서는 여전히 훨씬 더 많은 과학 및 의사 결정 자원이 필요하다. 이러한 자원이 없으면 혁신의 미래 방향과 세계 경제의 관문이 나타날 위치에 대해 지식에 근거한 추측 이상을 하기가 어렵다.

아마도 미국이 특수 반도체에 대한 수출 통제를 통해 군사용 인공 지능에 대한 중국의 야망을 억제하는 것이 합리적일 것이지만, 그렇게 하면 중국에 대한 성공적인 국내 투자가 촉발되어 중국이 워싱턴을 피할 뿐만 아니라 미국보다 앞서 나갈 수도 있다.

미국은 여전히 ​​전반적으로 글로벌 기술 리더라고 가정할 수 없다. 녹색경제에 필수적인 배터리, 태양광 발전 등 일부 분야에서는 중국이 확실히 앞서 있다. 그 사실은 어려운 결정으로 이어진다. 미국은 중국의 각본(Playbook)에서 한 페이지를 훔쳐 중국 배터리 기술 기업의 내부 투자를 장려하여 경쟁자로부터 배우고 모방하려는 유혹을 받을 수 있으나, 그러한 움직임은 새로운 취약점과 종속성을 생성할 수 있다. 중국은 이러한 기술에 대한 미국의 접근을 거부할 수 있으며 이는 큰 골칫거리가 될 수 있다.

이러한 딜레마에는 정책 역량의 적용과 결정적으로 예상치 못한 결과에 대비할 수 있는 지능이 모두 필요하다. 그러한 준비가 없으면 미국이 실수를 할 위험이 있을 뿐만 아니라 미국의 강력한 집행력이 현명한 결정을 내리는 능력을 압도할 수도 있다는 것이다.

정책 입안자들은 문제를 해결해야 할 때 일반적으로 쉽게 사용할 수 있는 도구를 기반으로 새로 시작하는 것이 더 나을지 여부에 대한 고려를 단축시키는 피드백 루프를 만든다. 그 결과, 미국 안보 국가가 경제에 치중하면서 건전한 경제적 교류를 유지하기 위한 수단보다는 상호 작용을 제한하기 위한 강압 수단을 지나치게 강조하게 될 수 있다. 그리고 만약 중국과 다른 적들이 예상대로 유사하게 대응한다면, 오산과 과잉 반응이 혼합되어 세계 경제를 위험할 정도로 위험에 빠뜨릴 수 있다.

* 망치, 못을 만나다

위험을 이해하려면 워싱턴의 이른바 대테러 전쟁 기간 동안 가장 선호하는 도구로 등장한 미국 제재의 최근 역사를 생각해 보라. 지난 2001년 9/11 테러 이후 미국은 자국의 안보를 증진하기 위해 세계 경제의 많은 결점과 취약성을 활용하기 시작했다. 미국 정부는 금융 메시징 서비스인 스위프트(SWIFT)에 적들에 대한 데이터를 제공하도록 강요했고, 이란을 세계 금융 시스템에서 배제하기 위해 점진적으로 달러 파워를 배치했다.

바이든 행정부에서와 마찬가지로 이러한 조치는 미국 제재 정책의 핵심이 된 재무부 해외 자산통제국(Office of Foreign Assets Control)과 같은 옛 긴급권한법과 제2차 세계 대전 및 냉전 시대 기관에 의존했다.

이러한 혁신은 이란을 핵무기 협상 테이블로 끌어들이는 등 몇 가지 눈에 띄는 초기 성공을 가져왔지만, 그 대가로 매우 걱정스러운 장기적 역학을 희생했다. 미국의 성과는 포괄적인 계획의 결과가 아니라, 자원이 부족한 정책 입안자들이 긴급한 보안 요구에 대응하여 기존 도구와 제도를 서둘러 채택함에 따라 지속적인 임시변통의 결과였다. 특히 제재는 전략적 사고가 거의 없이 더 많은 제재를 옹호하는 “제재 산업 단지(sanctions industrial complex)”라고 부를 수 있는 길을 열어주는 솔루션이 됐다.

오바마 행정부 시절 재무장관을 지낸 잭 루(Jack Lew) 같은 일부 관료들은 “제재의 남용이 다른 국가들로 하여금 미국 달러 중심의 금융 시스템을 우회하도록 장려함으로써 미국의 금융력을 점진적으로 약화시킬 수 있다고 우려했다. 그러나 제재는 계속 확대되어 점점 더 워싱턴의 최우선 안보 도구가 됐다.

공화당 의원들은 이미 수출통제 권한을 상무부에서 국방부로 이양하는 법안을 발의하고 있다. 위험은 이러한 변화가 경제 안보에 대한 결정을 체계적으로 왜곡하여 적의 목을 졸라 죽이는 데 초점을 맞춘 전통적인 안보 문제를 지나치게 강조하고, 미국과 동맹국 간의 공유 능력 구축과 같은 안보의 보다 새로운 측면을 과소평가하게 될 것이라는 점이다. 혁신적인 정책을 조율해야 한다. 체력(힘)이 재제와 수출 통제에 대한 두뇌를 압도한다면 워싱턴은 혁신, 성장, 더 큰 경제적 기회가 미국 안보에 기여하는 바를 간과할 수 있다.

* 다른 사람으로부터 배우기

미국 정부는 지능적인 경제 안보 정책에 필요한 제도와 역량을 구축해야 한다. 다행스럽게도 처음부터 수행할 필요는 없으며, 유사한 문제에 직면하고 때로는 변화하는 세계의 새로운 요구에 적응하기 위해, 더 빠르게 움직이는 가장 가까운 동맹국인 국가의 해결책과 어려움 모두에서 배울 수 있다.

예를 들어, 일본이 최근 몇 년간 신속하게 국가 기구를 재편성한 것은 놀라운 일이 아니다. 1980년대와 1990년대 미국의 엄청난 자유화 압력에도 불구하고 일본 정부는 경제 계획에서 강력한 역할을 유지하는 데 결코 물러서지 않았다. 이는 일본이 2010년 중국의 강압에 적응하는 데 도움이 됐다. 당시 중국이 희토류 광물에 대한 일본의 접근을 위협하면서 해상 분쟁이 위기로 확대되었을 때였다. 국가의 첨단 기술 부문은 공급량의 90% 이상을 중국 공급원에 의존했기 때문에 일본 정부는 대체 공급업체와의 무역 협정은 물론 국내 해저 채굴로 전환했다. 단 10년 만에 일본은 중국에 대한 희토류 의존도를 60% 미만으로 줄일 수 있었으며, 이는 다각화가 경제 안보를 어떻게 강화할 수 있는지 보여주는 사례를 제공했다.

경제 안보 문제가 더욱 심각해짐에 따라 일본은 관료 제도를 개편했다. 2021년 첫 경제안보장관을 내각에 임명했고, 2022년에는 '경제안보 증진'을 핵심 목표로 삼은 새로운 국가안보전략을 내놨다.

동시에 미국 정부는 공급망 의존성을 최소화하기 위해 약 70억 달러의 예산을 지원하는 정부 전체의 노력을 조정할 수 있는 법적 권한을 정부에 부여하는 새로운 법안인 경제 안보 촉진법을 통과시켰다. 중요한 부문의 혁신을 촉진하기로 했다. 결정적으로 미 정부는 일본의 안보를 지키는 것뿐만 아니라 경제성장에도 관심을 갖고 있다. 일본은 전담 경제 안보 기관을 보유하고 있기 때문에 대규모 보조금 프로그램을 통과시킨 미국보다 국내 경제 목표와 국제 안보 필요성에 맞게 조치를 조정하는 것이 더 쉽다고 생각한다.

일본 정부도 글로벌 협력을 통해 자국 경제를 보호하는 방안을 모색해 왔다. 2023년 히로시마에서 열린 G-7 정상회담에서 이 그룹은 “G-7 회원국과 소규모 경제국을 포함한 파트너들에게 준수와 순응을 강요함으로써 경제적 종속성을 무기화하려는 시도가 실패하고, 결과에 직면하도록 함께 노력하기로 합의”했다. 일본은 세계 최대 경제국들이 집단적으로 사고하기 시작하는 데 핵심적인 역할을 했다. 이는 결국 중국에 맞서기 위해 기술 정책을 조정하려는 미국-일본-한국의 새로운 이니셔티브를 고정하는 데 도움이 될 것이다.

그러나 다가오는 도전에 대응하려면 관료제를 재조직하는 것 이상이 필요하다. 미국은 포괄적인 경제 안보 전략을 구축해야 한다. 설리반의 연설은 경제적 상호의존이 새로운 보안 취약점을 만들어낸 방식을 올바르게 지적했다. 그는 이러한 약점을 해결하기 위해 더 큰 탄력성을 구축할 것을 촉구했다. 그러나 미국 관리들은 그렇게 할 계획에 대해 거의 언급하지 않았다.

여기서 미국 정책입안자들은 미국과 거의 반대되는 강점과 약점을 지닌 유럽연합의 경험으로부터 배울 수 있다. 유럽연합은 심지어 미국보다 자유 시장 원칙에 더 강하게 굴복했다. 선택의 여지가 거의 없었다. 창립 조약은 상품, 서비스, 돈 및 사람의 이동 자유를 중심으로 구축되었다. 보안에 대해서는 할 말이 거의 없었다.

질투심 많은 회원국들은 유럽연합의 전신인 유럽경제공동체(EEC)가 냉전 기간 동안 실질적인 국가 안보 역량을 구축하는 것을 막았다. 대신 유럽은 자신이 권한을 갖고 있는 분야에 투자하여 내부 시장과 무역 관계를 책임지는 강력한 경제 관료제를 창설했다.

이러한 강점과 약점의 조합으로 인해 유럽은 경제 안보에 대한 자체 접근 방식을 개발하게 되었다. EU는 보유하지 않은 냉전 방어 당국에 의존하기보다는 새로운 목표를 위해 시장 구축 규정을 반복적으로 용도 변경해 왔다.

도널드 트럼프 미국 대통령의 제재 남용, 코로나19 충격, 사실상의 대만 대사관 개설을 허용한 발트해 국가를 처벌하기 위한 중국의 2022년 리투아니아와의 무역 관계 동결에 대응해 유럽 관리들은 중국의 기계를 돌리고 있다. EU를 보호하기 위한 단일 시장. 취약점을 파악하기 위해 EU는 특정 무역 링크에 위험이 높음, 중간, 낮음이 있는지 식별하는 평가 도구를 개발하고 있다.

이를 통해 EU는 위험도가 낮은 지역에서 지속적인 무역과 교환을 촉진하고 위험도가 높은 지역에서는 스스로를 보호하는 최선의 방법을 고려함으로써 위험 제거 정책을 추구할 수 있다.

이러한 방식으로 잠재적인 위협을 간단히 파악하면, 정책 입안자들이 무모하게 적 및 경쟁자와의 관계를 단절하여 세계 경제를 혼란에 빠뜨리는 분열의 악순환에 빠질 가능성이 줄어든다. 결정적으로, 이 접근 방식은 종속성으로 인해 생성된 위험뿐만 아니라 정책 대응으로 인해 생성된 위험도 평가한다.

그렇다고 해서 EU가 필연적으로 더 현명한 정책을 내놓을 것이라는 의미는 아니다. EU는 전통적인 안보 경험이 거의 없기 때문에 중국 정부가 민간 과학 및 상업 부문의 연구 역량과 자원을 자국의 과학 부문과 통합하려는 중국의 민군 융합과 같이 군사-경제 격차를 가로지르는 일부 위험을 과소평가할 수 있다.

EU는 또 공동 무역 정책을 사용하여 이를 강요하려는 국가를 처벌할 수 있도록 허용하는 새로운 법안을 통해 증가하는 경제적 안보 위협에 대응했다. 나아가 유럽 기업이 다른 국가의 적대적인 행동을 더 잘 억제하기 위해 외국 제재를 준수하는 것을 금지하는 이른바 차단 규칙을 강화하는 것을 고려하고 있다. 다시 말하지만, 좋든 나쁘든 EU는 미국보다 직접적인 강압을 사용하는 것을 더 주저한다.

EU 관리들은 이러한 도구를 배치할 필요가 없기를 바라며 이러한 도구가 존재한다는 사실만으로도 충분한 억제력이 될 수 있다고 말했다. 억지력은 다른 사람들이 그것이 사용될 것이라고 믿을 때만 신뢰할 수 있기 때문에 그것은 너무 낙관적일 가능성이 높다. EU는 헝가리와 같은 불량 회원국이 집단 제재에 거부권을 행사하는 것을 방지하기 위해 EU의 통치 조약을 변경하는 등 더 많은 강압을 개발하고 사용해야 할 것이 거의 확실하다.

이 모든 것은 디커플링(Decoupling, 냉전처럼 경제를 서로 분리하는 것)보다 위험 제거(De-risking, 지속적인 상호 의존의 위험 관리)를 선호하는 EU의 선호와 일치한다. 마찬가지로, 6월에 발표된 EU의 새로운 경제 안보 전략은 미국을 자극했던 전통적인 국가 안보 우려에서 출발하지 않는다.

대신 EU 전략은 유럽 경제에 영향력을 행사하고 EU의 자율성을 축소하려는 외부 시도와 더불어 사회가 경제적 충격에 대비해야 한다는 점을 강조한다. 유럽은 여전히 ​​자신을 보호하기 위해 제재 및 수출 통제와 같은 도구를 사용할 수 있지만, 새로운 전략은 새로운 무역 협정이나 핵심 부문에 대한 보조금을 통해 EU를 다양화하도록 쉽게 유도할 수 있다. 일본과 마찬가지로 EU도 성장과 혁신의 필요성과 안보의 필요성을 조화시키려고 노력하고 있다.

* 개혁이 아닌 재창조(REINVENTION, NOT REFORM)

- 경제안보정보기관(economic security intelligence apparatus)”을 만드는 것을 고려해야

미국의 경제 안보 국가에 대한 상세한 청사진을 그리는 데에는 길고 어려운 논의가 필요할 것이다. 그럼에도 불구하고 설리반, 러몬도, 타이와 그 뒤를 이은 사람들은 특히 세 가지 우선순위를 다루어야 한다.

가장 분명한 점은 미국이 자체적으로 포괄적인 경제 안보 전략을 수립해야 한다는 것이다. 디리스킹을 캐치프레이즈에서 일관성 있는 접근 방식으로 바꾸려면 많은 작업이 필요하다. 이러한 작업은 임무를 수행할 정부 기관뿐만 아니라 더 넓은 범위의 기관에 중요한 신호를 보내는 공식 정책 문서에 따라 진행되어야 한다. 미국 정부의 여러 부서에서는 제재와 같은 특정 정책 도구를 조사하기 시작했다. 비록 이러한 조사가 원하는 만큼 진행되지는 않았지만 말이다. 이러한 개별 요소를 일관된 정책으로 통합하려면 정부 전체의 접근 방식과 업계 및 시민 사회를 포함한 관련 당사자의 의견이 필요하다.

이러한 전략을 수행하기 위해 변화를 꾀하는 것은 9/11 테러 이후 국토안보부가 창설되었을 때 일어났던 것처럼 관료주의적 혼란을 초래할 위험이 있다. 워싱턴은 집단 정보와 의사결정 능력을 향상하고 권한을 적절하게 전환해야 한다. 이를 위해 정부는 미국 정부의 다른 정보 기관과 동등하지만 매우 다른 임무를 가진 “경제안보정보기관(economic security intelligence apparatus)”을 만드는 것을 고려해야 한다.

최소한 미국은 행정부에 과학적 조언을 제공하는 인력이 매우 부족한 과학기술정책국에 적절한 자원을 공급하고, 의회를 위해 같은 일을 했던 심하게 놓친 기술평가국(Office of Technology Assessment)을 부활시켜야 한다.

제니퍼 팔카(Jennifer Pahlka)와 같은 관료주의 전문가들은 규칙과 문화가 연방 정부의 유연성을 어떻게 약화시키는지 문서화했으며, 고위 관리들은 외부 정부로부터 조언을 구하는 것조차 얼마나 복잡하고 시간이 많이 걸리는지 한탄한다.

이는 일반적인 문제이지만 일단 정부가 효과가 있는 것과 그렇지 않은 것을 확립하고 정기적으로 경제에 개입하기 시작하면 긴급한 결과가 초래된다. 새로운 정부 권력은 또 시민의 자유에 새로운 위험을 초래할 것이다. 연방 정부가 경제정보역량을 강화한다면 남용을 억제하는 데 어려움을 겪을 수 있다. 트럼프와 같은 불량 대통령은 경제에 대한 상세한 지도를 배치하여 친구를 돕고 적에게 상처를 줄 수 있다.

정부는 또 워싱턴에 인재를 공급하는 대학과 싱크탱크와 마찬가지로 새로운 아이디어와 새로운 전문지식의 원천을 끌어내야 한다. 이는 경제학자와 정치학자를 더 적게 고용하고 물류, 사이버네틱스, 재료 과학을 이해하는 사람을 더 많이 고용한다는 것을 의미한다. 최소한 미국은 공급망과 글로벌 금융에 대한 깊은 이해를 바탕으로 더 많은 사람들을 정부에 끌어들일 필요가 있다.

재무부와 같이 이미 그러한 경험과 재능을 갖고 있는 정부 부분을 강화하는 것 외에도 이러한 노력에는 정보 기술 업계의 사람들을 정부로 끌어들이는 미국 디지털 서비스(US Digital Service)와 같은 새로운 기관이 포함될 수 있다. 그러면 경제 안보의 다양한 분야에 걸쳐 전문 지식을 제공하게 된다.

마지막으로, 미국 정부는 국가안전보장회의(NSC)와 국가경제위원회(NEC) 사이를 중재할 경제안전보장회의(Economic Security Council)를 창설하는 동시에 국립연구소(National Laboratories), 국제무역위원회(International Trade Commission) 등 정부 내 전문 인력을 활용하고 구축하는 것을 고려해야 한다.

이는 결과적으로 경제 안보에 영향을 미치는 연방 정부의 다양한 부문의 정책 주체들 사이에서 좀 더 공식적인 조정 장치를 지원할 수 있다. 또 다른 관료적 괴물을 만드는 대신, 이는 국가안전보장회의(NSC)가 원래 예상했던 것처럼 작고 민첩해야 하며, 경제 안보 권한을 가진 정부 부분을 연결하는 데 도움이 되는 스위치보드를 제공해야 한다. 대안으로, 국가안전보장회의(NSC)와 국가경제위원회(NEC)의 일부 구성원은 두 가지 역할을 맡아 경제 및 국가 안보 논의를 비공식적으로 통합할 수 있다.

그러한 제안은 논쟁의 출발점일 뿐이지만, 그 논쟁은 지금 시작되어야 한다. 바이든 행정부는 미국과 중국이 위험한 디커플링 과정에 말려드는 세상을 피하고 싶어 하는 것은 당연하다. 위험은 기존 미국 기관이 국가를 피하고 싶은 방향으로 가차 없이 끌어당길 수 있다는 것이다. 강대국 간의 심각한 경쟁으로 특징되는 고도로 상호의존적인 세계에서 경제적 안보를 제대로 확보하려면 미국 정부는 스스로를 재창조해야 한다.