< 아래의 글은 미국의 대외문제 전문 매체인 ‘포린 어페어즈’에 2018년부터 2021년까지 미국 재무부 차관을 지낸 저스틴 무지니치(JUSTIN MUZINICH)가 8월 3일(현지시간) 기고한 글임을 밝혀 둡니다. 미국의 이 같은 조직, 인식, 비전, 미비점 등은 한국 정부에게도 많은 시사점을 주고 있다. >

세계는 ‘경제적 갈등(economic conflict)’이 점점 더 국가의 운명을 결정할 수 있는 시대에 접어들었다. 지정학적 이점을 얻기 위한 경제적 전술의 사용은 고대 그리스까지 거슬러 올라가지만, 세계화(globalization)는 무역 및 자금 흐름의 잠재적 혼란의 결과를 증폭시켜 미국을 낯선 영토에 남겨 두었다.

마지막 강대국 경쟁이 1980년대 후반에 끝났을 때, 세계 무역의 가치는 전 세계 총생산(GDP)의 약 37%였지만, 오늘날 강대국 간의 긴장이 다시 고조됨에 따라 세계 무역은 세계 GDP의 57%를 차지하고 있다.

아마도 더 중요한 것은 미국과 중국의 ‘경제 통합’이 냉전 기간 동안 소련과의 통합보다 훨씬 더 크다는 것이었다. 1989년 베를린 장벽이 무너지기 옛 소련으로부터의 미국 수입액은 약 5억 달러로 미국 전체 수입액의 1%에도 훨씬 못 미쳤다.

오늘날 중국으로부터의 수입은 약 5000억 달러로 미국 전체 수입의 15%를 차지하고 있다. 이러한 미국-중국 (경제적) 통합의 예로, 세계 최대 기업인 애플(Apple)이 생산의 1/3과 판매의 거의 1/5을 중국에 의존하고 있다는 점이다. 이러한 상호의존성(interdependence)은 역설을 낳았다. 미국은 역사상 그 어느 때보다 경제적으로 취약하면서도 강력해졌다.

그러나 워싱턴은 이 영향력과 취약성에 대한 준비가 되어 있지 않다. 미국의 경제 안보 권력(economic security powers)은 주로 미국 재무부와 상무부에 있으며, 이러한 기관이 보유한 도구는 강력할 수 있다. 그러나 이러한 도구의 사용을 지원하는 의사 결정 인프라는 강대국 긴장 기간에는 적합하지 않으며, 일부 경우에는 9/11 이후 테러리스트를 표적으로 삼도록 설계되었다.

결과적으로 미국은 효과적인 전술적 도구를 가지고 있지만, ‘건전한 의사 결정’에 필요한 정보와 조정이 부족한 경우가 많다. 이상적으로는 주요 긴장 고조와 갈등을 피할 수 있지만, 그렇지 않은 경우 워싱턴과 그 동맹국은 자유 경제가 자유인을 보호할 수 있도록 더 잘 준비되도록 해야 한다.

* 거래 도구

미국은 경제 안보를 위해 특별히 설계되지는 않았지만, 미국의 명분을 발전시키는 데 사용할 수 있는 몇 가지 광범위한 권한을 가지고 있다. 예를 들어, 무역정책은 시장을 개방하고 자유 무역을 촉진할 뿐만 아니라 특정 국가가 미국과 무역하는 것을 방지하는 역할을 할 수 있다. 마찬가지로 조 바이든 대통령이 2022년 8월 법안에 서명한 반도체(CHIPS) 법안이 미국 반도체에 적용한 것처럼 미국의 입장에서는 전략적으로 중요한 상품의 생산을 장려하기 위해 재정 정책을 사용할 수 있다.

<<미국의 경제 안보 권력(economic security powers)은 주로 미국 재무부와 상무부가 최우선이 되는 미국의 정책은 동맹국까지 도외시하는 경향성을 보이면서 동맹국이나 파트너국가들이 우왕좌왕하며 미국에 대한 신뢰를 전폭적으로 보낼 수 없는 상황이 벌어지고 있다.>>

이러한 광범위한 권한 외에도 미국 정부는 특히 미국의 경제 안보를 보호하기 위한 도구를 만들었다. 대상이 가장 제한된 도구는 미국의 외국인투자위원회(CFIUS=Committee on Foreign Investment in the United States)이다.

CFIUS는 재무부가 의장을 맡은 부처 간 위원회로, 전략적 기술을 보유한 미국 기업을 미국에 대항하여 해당 기술을 사용할 수 있는 외국인이 구매할 수 없도록 하는 중요한 역할을 한다.

그러나 CFIUS는 정의상 반작용을 유발할 수 있다. 외국인은 투자 검토를 하기 위해 (복잡하고 까다로운) 거래를 시작해야 한다. 이러한 이유로 CFIUS는 어쨌든 인수 거래 자체가 중단될 가능성이 높기 때문에 경제적 긴장이 높은 기간에는 유용하지 않다. CFIUS를 보완하기 위해 워싱턴은 인바운드(inbound)가 아닌 아웃바운드(outbound) 자본 흐름을 관리하는 규칙을 채택할지 여부를 모색하고 있다. 이러한 규정은 외국 기업이 인수한 기업뿐만 아니라 보다 일반적으로 미국 기업에 영향을 미칠 수 있으므로, 국경 간 자본에 대한 모니터링을 크게 확장할 수 있다.

미 상무부는 국가의 경제 안보를 보호하기 위해 고안된 또 다른 도구인 ‘수출 통제(export controls)’의 사용을 관리한다. 수출 통제를 통해 미국은 민감한 구성 요소 및 기술에 대한 외국의 접근을 사전에 관리 감독할 수 있다. 수출 통제는 광범위하게 적용될 수 있지만, 실제 사용은 종종 (선택적) 표적이 됐다. 예를 들어 바이든 행정부가 중국에 대한 반도체 수출을 제한했을 때, 백악관은 주로 중국군에 가장 가치 있는 기술에 집중했다.

<< 해당국가와 특정 품목과 그 기술을 지정, 수출 통제를 가함으로써 무역 갈등을 초래하고, 그로 인해 경제 안보 등 외교관계 전반에 악영향을 미치는 쪽으로 흐르는 경향이 적지 않다.>>

마지막으로 미국에게는 (강력한) 제재라는 수단이 있다. 역사적으로 이러한 모든 경제 조치를 가장 많이 내놓고 통제한 나라가 미국이다. 미국 정부는 (외국 정부나 외국인, 외국기업의) 미국 자산을 동결하고, 미국 기업이 제재 대상 기업과 거래하는 것을 금지하는 데 사용될 수 있다.

따라서 제재는 세계 무역 및 금융 시스템의 많은 부분에서 목표를 제한할 수 있다. 미국 정부는 9·11 테러 이후 제재를 이행하기 위한 제도적 기반을 마련했다. 당시 재무부는 테러리스트에게 자금을 지원하는 자금을 추적하기 위해 테러 및 금융 정보(TFI=Terrorism and Financial Intelligence) 부서를 설립했다. 이 부서는 광범위한 요구에 적응하기 위해 시간이 지남에 따라 훌륭하게 발전했으며 오늘날에는 테러리스트와 마약 왕뿐만 아니라 국가도 대상으로 하고 있다.

그러나 이란, 북한, 베네수엘라, 그리고 이제 러시아의 경우처럼 제재가 경제 전체를 대상으로 할 때, 그들은 상대적으로 작은 경제였으며 대부분 석유라는 하나의 산업에 의해 주도됐다.

TFI는 경제적 강압 도구를 배치하는 데 능숙하지만, 잠재적인 강대국 경제 갈등을 탐색하는 데 필요한 인프라나 인력이 없다. 주로 금융범죄, 첩보, 불법자금 추적 등의 전문성을 갖춘 전담 공직자들로 구성됐지만, 강대국 충돌에 연루될 복잡한 경제적, 금융적 고리를 분석하기 위해 구성된 팀은 아니다.

* 경제 전쟁 게임

보다 광범위하게 미국 경제 안보의 핵심 문제는 미국의 취약성에 대한 정기적이고 체계적인 평가를 담당하는 기관이나 그룹이 없다는 것이다. 국가안전보장회의(NSC)는 반도체와 같은 특정 관심 영역을 평가하기 위해 상무부, 국방부, 재무부와 같은 부서를 한데 모을 수 있다.

마찬가지로 백악관의 한 팀은 국제 경제에 초점을 맞추고 있지만, 정부 전반에 걸쳐 열광적이고 일상적인 정책 결정 속도를 조정하고, G-7 및 G-20 정상회담과 같은 행사를 계획하는 것을 책임지는 소규모 그룹이다. 이 팀은 경제적 취약성을 일상적으로 평가하거나 장기적인 경제 안보 문제를 조사할 위치에 있지 않다.

어떤 미국 정부 기관도 미국이 경제 조치를 취했을 때, 얼마나 공격적인 경제 조치를 취할 것인지를 평가하도록 명시적으로 위임받지 않았다. 미국과 그 동맹국들이 2022년 2월 우크라이나 침공 에 대응하여 러시아를 제재했을 때, 러시아가 그에 상응하는 대응을 할 수 있는 일은 거의 없었다. 미국이 중국에 대해 유사한 조치를 취한다면, 중국은 대응할 가능성이 높으며 다른 국가의 반응은 다양하고 복잡할 것이다. 그러나 워싱턴에는 군사 계획가들이 전쟁 계획과 시나리오를 실행하는 방식으로 경제 갈등을 준비하는 팀이 없다.

미국 정책입안자들은 중국과 미국 사이의 긴장이 고조될 때, 국제 경제 체스판이 어떻게 발전할 수 있는지에 대한 직관과 이해를 발전시키면서 몇 단계 앞서 생각해야 한다.

미국이 베이징을 제재한다면,

▷ 중국은 미국 부채와 위험 주식(equity market exposure)을 매각할 것인가?

▷ 시장은 어떻게 반응할까?

▷ 미국 산업 공급망의 어떤 부분이 심각한 압박을 받을 수 있는가?

▷ 미국은 어느 동맹국에 더 경제적으로 의존하게 될까?

▷ 브라질이나 인도와 같은 국가가 미국과 협력하지 않는다면 어떻게 될까?

▷ 미국 경제와 중국 경제에 어떤 영향을 미칠까?

이러한 질문이 새로운 것은 아니지만, 답은 계속 바뀌므로 정기적으로 분석해야 한다. 이런 종류의 정보가 필요함에도 불구하고, 재무부장관이나 상무부장관 모두 이를 제공할 수 있는 전담 팀이 없다. 전통적인 국가 안보 영역에서 정부 기관은 지속적으로 자신의 영역에서 위험을 계획하고 대비한다.

문제의 일부는 관료제가 자연스럽게 부서(처) 간 칸막이(silos)로 운영된다는 것이다. 경제와 국가 안보의 교차점에 대한 전문 지식은 주로 경제 문제를 전담하는 부서가 있는 국무부로 나뉜다. 수출 통제를 담당하는 상무부, 무역에 중점을 둔 미국 무역 대표부, CFIUS를 의장으로 하는 재무부는 제재를 설계 및 관리하고 국내외 자본 시장에 대한 전문 지식을 보유하고 있다.

재무부 자체는 국내 금융, 국제 금융 및 TFI의 세 가지 주요 정책 부서로 전문 지식을 나뉜다. 그러나 전략적 질문은 이러한 칸막이를 가로질러야 한다. 중국을 제재하면 확실히 국내 자본 시장과 국제 공급망에 영향을 미칠 것이다. 그러나 TFI 부서의 제재 전문 변호사와 돈세탁 전문가는 시장이나 경제에 대한 깊은 배경 지식이 없으며, 대신 부서의 다른 부분에 상주한다. 따라서 제재의 복잡하고 잠재적인 결과를 함께 연결하는 것은 비서관과 차관보와 같이 칸막이를 가로지르는 관점을 가진 소수의 정치적 임명자들에게 달려 있다.

그러한 배열은 이상적이지 않다. 이 임원들은 팀에서 잘 발달된 사고의 혜택을 받아야 한다. 또 그들의 임명은 일시적인 반면 지속적인 전문성에 대한 필요성은 어떤 관리에도 남아 있다.

<< 이른바 늘공과 어공, 즉 늘(항상) 공무원과 어쩌다 공무원(임기제)것으로, 늘공의 전문성과 지속성에 어공의 돌파력과 책임성이 함께 해야 하지만, 어느 한쪽으로 치우치는 경향이 강하다. 특히 어공은 정치적 입장에서 바라보는 경향이 강해, 실질적인 일의 효과적인 성과를 보기 어려운 경우도 허다하다.>>

* 상상력의 부족

아마도 워싱턴의 경제 안보 인프라 부족의 가장 중요한 결과는 전략적 사고가 아직 발달되지 않았다는 것이다. 미국은 군사적 관점에서 분쟁을 상상하는 데 익숙하다. 미국은 지난 수십 년 동안 지배적인 위치를 유지해 왔다. 군사비 지출은 9개국을 합친 것과 맞먹는다. 그러나 미국 경제는 대략 유럽과 같은 규모이며, 아시아에서는 중국과 일본을 합친 것과 같은 규모이다.

이는 워싱턴이 군사력을 투사하는 능력과 경제력을 투사하는 능력을 다르게 생각해야 한다는 것을 의미한다. 워싱턴은 현재 러시아 석유 제재와 인도의 지원이 매우 유용할 것이고, 중국의 반도체 제어는 일본과 네덜란드의 협력이 매우 중요하다.

중국과의 긴장이 고조되면 워싱턴은 가까운 동맹국이라도 약간 다른 렌즈를 통해 세계를 볼 수 있도록 준비해야 한다. 예를 들어, 유럽과 일본은 각각 GDP 대비 중국에 대한 수출이 미국보다 2배 이상 많다. 미국 지도자들은 파트너의 경제적 이익에 대한 명확한 시각이 필요하다. 그래야만 그에 따라 계획을 세우고 중국의 경제적 압력에 직면한 자유 국가들 사이에 도덕적 합의를 구축하는 데 필요한 것이 무엇인지 생각할 수 있다.

마찬가지로, 워싱턴의 생각은 기본적인 무역 역설에 대한 깊이가 부족하다. 무역은 상호의존성으로 인해 전쟁 가능성을 낮출 수 있지만, 적대 행위가 발생하면 취약성을 증가시키기도 한다. 미국 정부 내 그룹은 이러한 전략적 절충안을 엄격하게 평가해야 한다.

원자재와 같은 일부 부문에서는 상품을 수출하고 경쟁국에 대한 영향력을 창출하는 것이 미국의 이익이 될 수 있으며, 첨단 기술 노하우가 필요한 다른 부문에서는 기술 수출이 미국 국가 안보를 약화시킬 수 있다. 수출통제 체제는 보호가 필요한 품목에 집중하고 있지만, 정부는 강대국 경쟁에서 지렛대 역할을 할 수 있는 수출에 대해서는 충분한 관심을 기울이지 않고 있다. 무역은 국가 안보의 관점에서 좋은 것도 나쁜 것도 아니다(Trade is neither all good nor all bad from a national security perspective).

정부는 또 세계 경제에서 미국 달러의 역할에 대한 전략적 사고를 지원하기 위한 자원이 부족하다. 세계의 주요 기축통화(principal reserve currency)로서의 달러의 지위는 미국과 그 동맹국들에게 많은 이점을 부여하며, 시간이 지남에 따라 달러의 지배적 지위의 생존 가능성은 주로 미국 경제의 상대적 강세와 관련 기관. 그럼에도 불구하고 현대 역사상 처음으로 세계 경제 강국은 달러의 지위를 잠식하는 것을 분명한 목표로 삼았다. 중국 정부의 2016년 및 2021년 5개년 계획은 위안화의 국제화를 명시적으로 언급하고 있다. 중국의 여러 중국 관리들이 이 점을 되풀이 강조했다.

따라서 미국은 중국이 달러의 자리를 빼앗으려는 시도에 대해 심각하게 생각해야 한다. 여기에는 중국이 출시하는 중앙은행 디지털 통화의 역할과 전 세계 은행을 연결하는 보안 메시징 플랫폼인 SWIFT의 대안을 구축하려는 중국의 노력과 같은 질문이 포함된다. 달러가 아닌 통화로 상품 가격을 책정한다. 그러나 환율 조작을 모니터링하기 위한 재무부의 기술적 작업 외에 달러에 대한 질문은 일반적으로 특정 문제를 다루는 임시 태스크 포스(TF)에서 다루며, 지속적인 계획의 초점이 아니다.

예를 들어, 디지털 통화를 연구하기 위해 부서는 때때로 금융 시장에 관한 대통령 실무 그룹을 소집한다. 이 팀은 유용한 보고서를 작성하지만 정기적으로 만나거나 전담 직원이 없으며 달러의 국제적 우위를 약화시키려는 중국의 광범위한 노력을 고려하지 않고, 주로 규제 관점에서 디지털 통화를 고려한다.

* 사람의 힘

미국의 경제 안보를 더 잘 관리하려면 재무부, 상무부, 백악관이 모두 적응해야 한다. 재무부와 상무부는 모두 장기적인 경제 안보 문제에 초점을 맞춘 사무소를 설립해야 한다. 이러한 사무소는 미국이 보유하고 있는 경제적 수단과 지정학적 긴장이 고조될 경우 악용될 수 있는 취약성을 더 잘 이해하기 위해 경제적 영향력 및 취약성 평가라고 할 수 있는 것을 수행하고 유지해야 한다.

재무부는 시장과 금융 흐름에, 상무부는 산업 생산과 공급망에 초점을 맞출 것이다. 이러한 새로운 사무소는 또 사이버 보안을 위해 채택된 공공-민간 조정 모델에 따라 민간 부문 실무 그룹을 설립해야 한다. 사이버 보안과 마찬가지로 미국 필요한 탄력성을 많이 구축해야 하는 기업. 정부는 사이버 보안과 마찬가지로 탁상 시뮬레이션을 실행하는 것을 포함, 민간 부문과 협력함으로써 경제 전반의 취약성을 식별하고, 기업에 지정학적 위험을 경고할 수 있어야 한다.

공무원이 아닌 정치적 지명자가 각 부처를 이끌되, 전문 인력이 각 행정부에 걸쳐 유지되어 전문성과 경험의 연속성을 제공해야 한다. 정치적 지명자는 각 비서관에게 직접 보고해야 하므로 사무실이 부서 간 칸막이를 넘어 운영되어 미국 경제 안보에 대한 전체론적 관점을 개발할 수 있어야 한다.

백악관은 또 장기적인 경제 안보 계획에 초점을 맞춘 그룹을 포함하도록 국제 경제 팀을 계속 확장해야 한다. 이 그룹은 재무부 및 상무부의 새 사무소 및 기타 기관과 협력하여 미국이 경제적 레버리지를 사용하는 경우 직면하게 될 선택과 절충안, 시간이 지남에 따라 이러한 레버리지를 보호하는 방법 및 조정하는 방법을 이해해야 한다. 그 과정에서 동맹국과 함께. 확대된 백악관 팀은 국가안보회의가 이러한 문제를 정기적으로 고려하도록 해야 할 것이다.

이러한 변화의 목표는 다른 국가를 위협하거나 미국의 강점에 기반이 되는 역동적인 시장을 약화시키는 것이어서는 안 된다. 대신 지정학적 긴장이 고조되는 시기에 미국과 동맹국을 준비시켜야 한다. 경제 안보 태세에 대한 더 깊은 이해를 발전시킴으로써 미국은 돌발 상황의 위험을 줄이고 행동을 취했을 때, 발생할 수 있는 경제적 파급 효과에 대해 잘 발달된 감각을 갖도록 보장할 수 있어야 한다. 그리고 자유시장이 자유국가에 대해 어떻게 사용될 수 있는지에 대한 집중 계획을 통해 미국과 동맹국은 경제적 혼란을 잘 방지할 수 있어야 한다. 전통적인 국가 안보에서와 마찬가지로 전략을 갖는 것이 준비되지 않은 것보다 훨씬 더 나은 억지력이다.