2021년 1월 20일, 미국의 제 46대 대통령으로 취임한 조 바이든 대통령은 1년 동안 외교정책에서 너무나 신종하고 관례적이라고 미국의 외교전문지 ‘포린 어페어즈’가 지난 20일 기사에서 지적했다.

아프가니스탄 카불 정부가 무너진 지 2주가 조금 넘은 2021년 8월 31일 조 바이든 미국 대통령은 미국의 아프가니스탄 주둔 미군의 철수 원칙을 고수하며 실제 완전 철수조치를 단행했다.

바이든 대통령은 아프간 주둔 철수와 관련, “아프가니스탄에서 3번째 전쟁(19세기 영국, 20세게 옛 소련, 21세기 미국의 전쟁)을 요구하는 사람들에게 나는 무엇이 중요한 국익인가?”라고 묻는다고 말하고, “내 생각에 대통령의 근본적인 의무는 2001년의 위협(9.11테러)으로부터가 아니라 2021년과 내일의 위협으로부터 미국을 방어하고 보호하는 것”이라고 강조했다.

유럽의 동맹국들과 사전 협의 한 마디 없이 일방적으로 그것도 무질서한 철수에도 불구하고 철군을 결정한 바이든 대통령은 퉁명스럽고 감정 섞인 말로 자신의 비판자들을 비난했다.

그러나 바이든 대통령은 자신의 비판자들을 무시하고, 미국 역사상 가장 긴 전쟁을 끝낸 이 대담한 결정은 바이든의 취임 첫 해에는 일탈 행동의 하나였지만, 대부분의 대외 정책에 있어서 바이든 정부는 핵심 쟁점들에 대해 불분명한 외교 정책을 추구해왔다.

외교 정책이 그렇게 중요하지 않다는 제안과 미국의 글로벌 리더십이 돌아왔다는 간결한 선언들 사이를 왔다 갔다 하고 있다. 미국이 중국으로부터 역사적인 도전에 직면했다는 생각과 모든 지역에서 그 과정을 유지하려는 과정 중심의 욕망과 미국이 급변하는 상황에 적응해야 한다는 생각 사이에서. 전략적인 환경과 도널드 트럼프 이전의 미국 외교 정책에 대한 향수를 불러일으키는 갈망 사이를 왔다 갔다 한다.

대통령의 수사학(발언)은 종종 그가 국제 문제에 대한 선각자가 될 수 있다는 것을 암시한다. 미국은 핵 태세(nuclear posture)든, 중동 전쟁이든, 아니면 아시아로 중심축 이동(a pivot to Asia)이든, 미국이 직면하고 있는 어려운 전략적 선택을 할 필요가 있다.

그러나 만약 바이든 대통령이 그렇게 한다면, 그의 행정부는 방어적으로 쪼그리고 앉아 있는 자세에서 벗어나, 좀 더 어려운 문제라도 선택을 하고, 그것들을 소유할 필요가 있다. 대통령은 아프가니스탄에 대해 올바른 선택을 했다. 정치적인 고려를 제쳐두고 대신 “미국의 근본적인 국가 안보 이익”을 추구하기 위해서 철군 결정을 했다. 그가 외교 정책에 그 단호한 접근법을 좀 더 폭넓게 적용할 때라고 포린 어페어즈는 주문하고 있다.

* 불확실한 성공

바이든 대통령은 전직 상원의원이자 부통령으로서 조지 H. W. 부시를 제외하고, 현대의 어떤 대통령보다 많은 외교 정책 경험이 있다. 바이든은 강력한 외교 정책 담당자들을 고용함으로써, 전임자 트럼프와는 달리 아마도 더 중요한 트위터를 통한 정책 결정을 회피함으로써 자신의 경험을 증대시켰다.

그럼에도 불구하고, 바이든 행정부 출범 첫 해에 외교적 성공을 거의 누리지 못했다는 것이 당혹스럽다는 반응이다. 그러나 러시아와의 냉전 이후의 핵심 무기통제조약인 뉴 스타트(New START)의 처리는 대통령이 러시아와 미국의 전략 핵무기에 대한 사찰과 제한을 유지하는 5년 연장에 서명함으로써 성공 중 하나이다.

전임 대통령의 유럽과의 무역전쟁 종식에 대한 느리지만 꾸준한 진전도 또 다른 점이기는 하다. 그리고 비록 보수성향의 매파들이 바이든이 2021년 6월 러시아와 군비 통제와 사이버 공간에 관한 대화를 시작한 것에 대해 비판했지만, 세계의 다른 핵 초강대국과 군비 통제에 관한 통신선을 재개하는 것은 현명한 조치라는 것에는 의심의 여지가 없다.

실제로 러시아가 우크라이나를 침공하겠다는 위협을 끝까지 이행하더라도, 미국은 냉전 기간 동안 그랬던 것처럼 군비 통제에 대한 지속적인 협력으로부터 여전히 이익을 얻을 것이다.

비록 아프가니스탄 철수가 의심할 여지없이 옳은 결정이었지만, 예를 들어, 혼란스럽고 형편없이 계획된 피난처리는 주류 언론과 외교정책 엘리트들 사이에서 그것이 엄청난 실수라는 공감대를 뒷받침했다. 그 분열은 여론조사에 반영됐다. 대다수의 미국인들은 바이든의 아프가니스탄 철군 결정을 지지했지만, 약 4분의 1만이 행정부가 철군 관리를 잘했다고 믿었다.

바이든의 지지율이 그 이후 바닥을 흐른다는 사실은 분명히 행정부를 국제 문제에 대한 접근법에 있어서 더 소심하게 만들고 있다.

바이든 행정부는 국제문제에 대한 접근법이 너무 소심하다는 평가를 받고 있다.

마찬가지로, 바이든 행정부는 이른바 오커스(AUKUS, 호주-영국-미국 3각 안보동맹)를 결성했다. 영국-미국이 프랑스의 잠수함의 호주 판매를 중단시키고, 미국의 핵잠수함을 제공한다는 합의는 바이든 대통령이 아시아 태평양 지역에서 더 강력한 협력 관계를 구축하겠다는 약속을 입증한 것이다.

그러나 이 협정이 가져올 수 있었던 어떤 긍정적인 이익도 프랑스 잠수함 제조 산업이 갑자기 호주와의 계약에서 660억 달러의 손실을 보고, 엘리제궁을 화나게 했으며, 미국과 유럽 주요 동맹국 사이에 새로운 논쟁의 지점을 만들었다.

한편, 지난해 스코틀랜드 글래스고에서 열렸던 제 26차 기후변화협약당사국총회(COP26)는 핵심 기후 문제에 대한 합의에 이르지 못했고, 코로나19에 대항하는 세계의 투쟁에서 백신의 무기고(arsenal of vaccines)가 되겠다는 바이든 행정부의 서약은 실질적인 성공보다는 수사적인 것이었다.

* 좋지 않은 손

포린 어페어즈는 “확실히 미국의 대외정책 악재가 모두 바이든 행정부의 발끝에 놓여 져서는 안 된다”고 주문했다. 바이든 대통령은 2021년 1월 6일 발생한 미 민주주의 상징인 의사당 습격 사건과 코로나 바이러스 대유행(pandemic)의 사회적, 경제적 영향으로 휘청거리며 심하게 손상되어 있던 정치를 트럼프 정부로부터 물려받았다.

국내 정쟁의 맥락에서 “중산층을 위한 외교정책(a foreign policy for the middle class)”을 통해, 대내외 정책을 연결하려는 바이든 행정부의 바람은 일리가 있어 보인다. 전략적인 질문에도 같은 말을 할 수 있다. 오늘날, 미국의 군사력은 상대적으로 쇠퇴하고 있으며, 중국, 러시아, 그리고 다른 국가들은 본국에서 점점 더 단단해지고 있다. 여러 가지 면에서, 바이든은 미국을 새로운 세계 정치의 시대로 이끌어야 하는 생색이 나지 않는 임무를 넘겨받았다.

트럼프 행정부의 처참한 외교정책 유산도 바이든 행정부를 심각할 정도로 불리하게 만들었다. 전임 대통령의 ‘이란 핵 협정 탈퇴’나 ‘중국과의 무역전쟁’ 같은 수순은 바이든 행정부에 선택의 폭을 제한시켰다.

트럼프는 또한 이란과 북한이 핵 개발을 포기하도록 유도하기 위한 무의미한 “최대 압박(maximum pressure)” 캠페인에 4년을 낭비해버렸다. 트럼프의 예측 불가능성은 또한 바이든 대통령이 국제 협약에 자신의 후임자들을 신뢰성 있게 약속하는 것을 훨씬 더 어렵게 만들 었다.

그러나 트럼프의 유산은 바이든의 외교 정책이 그다지 성공을 거두지 못한 한 가지 이유일 뿐이다. 바이든 팀은 일부 지지자들의 반대에도 불구하고, 첫 해 동안 “민주주의를 위한 정상회담(summit for democracy)”을 개최하는 등 자기태만적(self-sabotaging) 구상을 추구해왔다.

민주주의 정상회담에서 일부 민주주의 국가는 참석이 제외되는 위선적인 일과 달갑지 않은 동맹국들에 대한 피할 수 없는 뉴스들은 미국의 명성을 높이는 데 아무런 도움이 되지 못했다. 또 오커스(AUKUS) 협정이나 바이든 대통령이 대만에 대한 미국의 안보 약속의 본질에 대해 당황스러울 정도로 혼란스러웠던 것도 아닌데, 행정부 관리들이 난장판을 만들도록 내버려두는 우를 범했다.

한편 정부 내 주요 국가 안보직은 몇 달째 공석인 채 방치되고 있는데, 이는 의회의 비타협적인 태도로 인한 지연일 뿐이다.

그러한 우유부단함으로 핵심 외교정책 질의에 대한 행정부의 엇갈린 메시지에서도 잘 드러난다. 바이든 대통령이 국내 정책에 집중하기 위해 외교정책을 박탈하려는 것인지는 일부 행정부 관리들이 공개적으로 심사숙고하고 있는 만큼 불분명하다.

바이든 대통령은 국가안전보장회의(NSC) 중동 사무국을 축소하고, 지역 문제와 동맹국들을 뒷전으로 미루는 등 중동에서 벗어나고 싶다는 뜻을 내비쳤다. 그러나 미 행정부는 이러한 수사방식을 병력 감축과 같은 조치와 일치시키지 못하고 있다. 예를 들어, 이른바 이라크에서의 미군 전투 임무의 종료는 단지 말로만 그쳤으며, 이라크에 주둔하고 있는 약 2,500명의 병력은 ‘지원 역할’을 수행하게 될 것이다.

임무가 불분명한 시리아에는 거의 1000명에 가까운 미군이 활동 중인 분쟁 지역에 남아 있다. 바이든 대통령은 귀중한 협상 창구를 낭비하며, 이란 핵 협정에 재진입할지 여부를 놓고도 수개월의 아까운 흘러 보냈다.

트럼프의 외교정책 참사의 여파로, 행정부 관리들이 진로를 바로잡기 위한 조치를 취했을 때도 미적거리는 모습을 보이는 경우가 종종 있었다. 예를 들어, 이란 핵 협정에 재진입하겠다는 바이든의 선거운동 약속에도 불구하고, 행정부는 그렇게 할 것인지 새로운 합의를 모색할 것인지를 놓고 수개월을 토론만 했다.

의회의 강경파들을 달래기 위한 이 지연은 강경파들을 집권하게 한 이란의 선거 이전의 귀중한 초기 협상 창구를 낭비해버렸다. 지금 타결된 어떤 협상도 이보다 훨씬 더 악화될 가능성이 높고, ‘노딜(no dea)’ 결과가 나올 위험도 심각하다. 바이든 행정부는 이미 트럼프 행정부를 비난하며 홍보 캠페인을 계획하기 시작했다. 책임전가(buck-passing)이다.

이 방어적인 웅크림의 대부분은 공화당과 국내 이익 단체들로부터의 비판에 대한 두려움에서 비롯된 것으로 보인다. 핵 태세 검토에 관한 난맥상을 생각해보면 레오노 토메로(Leonor Tomero) 전 미국 국방부 부장관이 국회의사당에서 공화당원들의 압력으로 사임하는 것을 볼 수 있었다. 모든 면에서 토메로는 핵무기 정책에 대한 바이든의 자신의 견해와 일치했다.

그러나 대통령은 의회가 그녀의 권고를 철회할 것을 두려워했기 때문에 그녀의 임기를 짧게 줄였다. 핵 태세 검토(nuclear posture review)는 이제 트럼프 행정부의 접근 방식에 점진적인 변화만 가져올 것으로 예상된다.

* 결단력의 이점

잠재적인 국내 비판에 대한 두려움은 바이든 정부의 아시아 정책도 제한될 것으로 보인다. 아시아의 손들은 오랫동안 미국의 경제적 국정운영능력은 떠오르는 중국에 대항하는 안보 정책만큼 중요할 것이라고 주장해 왔다. 아시아는 전통적으로 경제와 무역이 중심적으로 우선순위인 지역이다.

환태평양경제동반자협정(TPP)이 오바마 행정부의 아시아 중심(A pivot to Asia)으로의 전환 의 핵심을 형성한 이유다. 그러나 TPP는 일자리가 든다고 주장하는 국내 이익단체와 좌파와 우파의 충돌은 극심했다. 무역 거래는 현재 미국 유권자들 사이에서 인기가 없는 것으로 널리 인식되고 있다. TPP 협상 당시 국무장관을 지냈던 힐러리 클린턴도 대선 불출마 때는 지지하지 않았다. 이러한 반(反)무역 정서(antitrade sentiment)에 직면하여 바이든 행정부는 이른바 “노동자 중심의 무역 정책(worker-centric trade policy)”을 수용했다.

이라크와 시리아의 분쟁에서 철수하고, 중동의 독재자들에 대한 무기 판매를 줄이며, 전 세계의 도둑정치(kleptocracy)와 싸우려 주먹을 날렸다. 각각의 경우 제한된 접근법을 추구하면서, 지지자들에게 진전을 보이고 있다고 했다.

바이든 대통령 팀이 미국 외교정책에 대한 역사적 각주 이상이 되고 싶다면, 그것은 더 결정적일 필요가 있다는 교훈은 분명하다고 포린 어페어즈는 거듭 강조했다. 구체적으로, 행정부는 수사적으로 받아들인 결정에 대해 조치를 취해야 한다.

우선 이라크와 시리아에서 작전부대를 철수시키고, 이 지역의 병력 수를 대폭 줄임으로써 “아프가니스탄과 중동의 영원한 전쟁을 종식시키겠다”는 대통령의 선거 공약을 지킬 필요가 있다.

바이든은 “영원한 전쟁을 끝내겠다(end the forever wars)”는 약속을 지킬 필요가 있다. 바이든 대통령은 또 아시아 태평양을 위한 실용적인 경제 정책을 내놓아야 한다.

커트 캠벨(Kurt Campbell) 백악관 인도태평양 조정관은 최근 행사에서 “미국은 중국의 영향력이 커짐에 따라 인도태평양에서 경제적·상업적 관여와 무역관행의 틀을 짜는 데 중요한 역할을 할 필요가 있다”고 말했다.

현재의 임시적 접근보다는 무역뿐만 아니라 원조, 인프라, 심지어 이민을 포함하는 더 넓은 경제적 국가 운영기술의 개념을 수용하고, 안보 이익이 미국이 단독으로 하지 않는 무역 협정을 수용하도록 요구할 수 있다는 것을 인식함으로써, 그 약속을 이행해야 한다. 미국은 환태평양경제동반자협정(TPP의 후속 협정)에 재가입하거나 역내 다른 경제협정을 체결하려는 시도이든 미국의 경제적 이익에 집착하고 있다. 트럼프의 미국 우선주의는 바이든 행정부도 마찬가지로 운용하고 있다.

다른 많은 중요한 문제들에 있어서, 바이든 행정부는 아직 결과적인 선택을 하지 않았고, 곧 그렇게 해야 한다. 예컨대 중국 전략이 ‘대국 경쟁(great-power competition)’이라는 잘못된 정의의 제로섬 게임의 트럼프 유산을 계속 이어갈지 결정해야 한다고 포린 어페어즈는 주문하고 있다.

외부 분석가들은 베이징의 정권 교체에서부터 “경쟁적 공존(competitive coexistence)”을 통해 강대국 전쟁을 피하는 것에 이르기까지 모든 것을 주장해왔다. 아직까지는 바이든 행정부가 명확한 입장을 취하지 않고 있다.

바이든 팀은 유럽의 전략적 자율에 대한 접근법도 파악할 필요가 있다. 유럽 연합 방위 계획인 PESCO(Permanent Structured Cooperation, 항구적 안보와 국방협력체제)를 받아들였고, 관계자들은 유럽이 ‘군사적으로 더 많은 능력을 갖출 것’을 요구했다.

그러나 이와 동시에 우크라이나 사태에 대한 바이든 행정부의 접근 방식은 러시아와 협상에서 독일과 프랑스를 대체하고, 동유럽에 대한 더 많은 군사적 지원을 약속하는 것이었다. 마지막으로, 미국은 미국의 핵무기에 대해 무엇을 할 것인지 결정할 필요가 있다. 바이든은 ‘핵 무기에 대한 우리의 의존도와 과도한 지출을 줄이겠다는 선거 공약’을 이행해야 한다. 그러나 그러기 위해서는 국방부에 압력을 가해야 하는데, 미 행정부는 이를 꺼려하는 것으로 보인다.

행정부 관리들에게 좋은 소식은 이러한 결정들이 그들이 추측할 수 있는 것보다 정치적으로 비용이 덜 들 가능성이 있다는 것이다. 미국 내 양극화에는 여러 단점이 있지만, 한 가지 긍정적인 것이 있는데, 그것은 상대적 행동의 자유(freedom of action)이다.

지난 3월 바이든 행정부의 국가안전보장전략지침은 “지금 이 순간은 우리가 움츠리지 말고 앞으로 기댈 것을 요구하며, 대담하게 미국인들의 안전과 번영, 자유를 지키기 위해 세계를 참여시킬 것”이라고 말했다. 보다 더 성공적인 외교 정책은 바이든이 그 기준에 더 자주 부응하도록 요구하는 것이라고 포린 어페어즈는 지적했다.