미국과 다른 40여 개국은 (최소한 겉으로는 힘을 합쳐) 냉전 이후에 제정된 가장 가혹한 경제 조치로 러시아의 이유 없는 우크라이나 침공에 대응했다. 분쟁의 초기 몇 주 동안, 언론의 관심은 러시아의 세계 자본과 금융시장에 대한 접근을 제한하는 새로운 제재가 러시아 경제의 주요 부분을 놀라운 속도로 방해하기 시작하는 것에 집중됐다.

그러나 제재보다 더 중요한 것은 미국과 동맹국들이 많은 상품의 흐름을 제한하기 위해 부과한 대(對)러시아 수출에 대한 새로운 전면적인 통제이다. 이러한 새로운 통제는 민감한 군사 기술과 무기와 관련된 품목만을 규제하는 전통적인 틀을 깨고, 보다 광범위한 전략과 경제 정책 목표, 즉 모스크바의 전쟁 기계를(war machine) 약화시키는 것을 추구한다.

무역과 은행 업무를 제한함으로써 경제적 고통을 주는 제재와는 달리, 수출 통제는 전통적으로 한 나라의 상품, 소프트웨어, 기술, 서비스에 대한 접근을 제한하기 위해 고안된 것이다.

냉전이 시작된 이래 미국과 동맹국들은 다자간 수출 통제 체제와 국내 통제를 이용하여 이른바 이중사용 품목(dual-use items, 민간 및 군사 겸용 품목)을 적대국으로의 흐름을 명확히 통제하여 그들이 특정 무기를 개발, 생산 또는 사용하는 것을 막았다. 러시아를 대상으로 한 새로운 통제는 이중 사용 및 기타 통제 품목의 목록을 크게 확장, 러시아 산업기반을 위한 필수 입력 품목의 공급을 차단한다는 목적이다.

그들은 또한 러시아군이 군사적인 용도의 유무에 관계없이 미국제 모든 상업 물품에 접근하는 것을 막는다. 게다가, 이 새로운 통제는 냉전 종식 이후 처음으로 공동면허정책( common licensing policy)을 제정하고 러시아로 향하는 광범위한 이중 사용과 다른 품목에 대해 공통적인 제한을 가한 미국의 동맹국들과 조정되고 있다.

러시아의 전격적인 우크라이나 침공에 대한 전례 없는 대응은 몇 주 안에 몇 달이 걸리던 것을 달성함으로써 수출 통제에 관한 문화를 변화시켰다.

더 나아가 미국과 동맹국들은 블라디미르 푸틴의 러시아를 약화시킬 뿐만 아니라 전통적인 비확산 목표를 넘어서는 목표를 추진함으로써, 21세기로 수출 통제를 옮기는 새로운 공식적인 수출 통제 체제를 채택할 수 있는 기회를 만들었다.

미국과 다른 기술적으로 진보된 민주주의 국가들은 그들의 수출과 더 광범위한 무역 통제를 재평가하여 테러에서부처 불량한 고립주의 정권, 그리고 다른 강대국들과의 경쟁과 같은 새로운 외교 정책 및 국가 안보 도전과 더 잘 일치시킬 기회를 가지고 있다. 이러한 도전의 본질은 변화하고 있다. 따라서 미국과 동맹국들이 이에 대응하기 위해 사용하는 도구도 함께 사용해야 한다.

미국과 그 동맹국들의 수출 규제법은 주로 네 개의 다자간 수출규제체제(원자력 공급국 그룹-NSG, Nuclear Suppliers Group, 미사일기술통제체제-MTCR, Missile Technology Control Regime, 호주그룹-AG, Australia Group), 바세나르 협정-WA, Wassenaar Arrangement) 중 하나에 의해 잠재적으로 위험하다고 확인된 특정 상품, 소프트웨어 및 기술을 규제한다.

NSG와 MTCR은 핵과 미사일 관련 항목에 초점을 맞추고 있으며, AG는 화학과 생물학 무기와 관련된 항목을 다루고 있으며, WA는 재래식 무기 및 관련 이중 사용 항목을 다루고 있다.

이 4가지 모두 회원국이 식별된 품목의 수출을 규제하는 데 동의한 비공식적인 자발적 약정으로, 이러한 품목이 수용 불가능한 목적으로 전용될 수 있는 방법에 대한 평가에 주로 기초한다. 비록 워싱턴은 다른 외교 정책 목표를 달성하기 위해 때때로 수출 통제를 사용했지만, 전통적으로 비확산 관련 목표에 국한되어 왔다.

어떤 경우에는, 이란과 북한과 같은 포괄적으로 금지되는 국가들에 대한 미국의 경제 제재를 지원하기 위해 수출 통제가 사용되어, 고문 도구 통제와 같은 제한적이고 일방적인 인권 목표를 진전시켜 왔다.

해당 정권들은 그들의 목표 중 많은 것을 달성했다. 예를 들어, 1980년대 이란-이라크 전쟁 당시 이라크의 화학무기 사용에 대응하여 등장한 호주 그룹은 바그다드가 합법적인 무역 경로를 통해 화학무기의 부품과 전구체(前驅體, precursor)를 조달하는 것을 훨씬 어렵게 만들었다. 여기서 전구체란 “화학에서 다른 화합물을 생성하는 화학 반응에 참여하는 화합물”을 말한다.

AG가 설립된 지 12년이 지난 1997년까지 화학무기가 불법화되지 않았기 때문에, 이 정권은 이 시기에 중요한 역할을 했다. 그러나 냉전 시대와 냉전 직후의 시대만큼 성공적이었던 이 오랜 정권들은 현재의 요구를 충족시킬 수 없다.

우선 러시아는 WA, NSG, MTCR의 3개 회원국으로, 정권은 합의를 통해 통제 항목 목록을 작성하기 때문에 러시아는 논의를 금지할 수 있다. 설상가상으로 러시아는 그들의 동의 없이 심지어 동료 회원국을 침략했다는 이유로도 이들 정권에서 제거될 수 없다. 사실, 러시아는 올해 MTCR의 의장국이다.

이 정권들은 국가 안보에 대한 구시대적인 정의에 시달리고 있다. 중국이 보조금과 불공정 무역 관행을 통해 핵심 부문의 전략적 우위를 확보하려다 보니 오랫동안 다자간 수출 통제를 형성해온 국가 안보에 대한 좁은 정의는 더 이상 적절하지 않다. 결국, 그러한 통제는 전통적으로 경제적 승자와 패자를 선택하도록 고안되지 않았는데, 이것은 분석가들과 관리들이 우크라이나 전쟁 전부터 의문을 제기하기 시작한 것이다.

지난 2월 24일 러시아의 전격적인 우크라이나 침공에 대한 전례 없는 대응은 수출 통제(export controls)에 대한 문화를 변화시켰다. 현행의 수출 통제 체제의 또 다른 문제는 군과 민간의 구분선이 점차 흐려지고 있다는 데서 비롯된다. 최근 몇 년 동안, 중국은 군사-민간 융합(military-civil fusion)이라고 알려진 정책을 통해 국내 군과 민간 부문 사이의 경계선 침식을 장려하여 이중 용도와 순수 민간 품목을 구별하는 데 장애물을 만들어 왔다.

사실, 바세나르 협정은 그것의 제한이 “어떤 국가나 집단에 향하지 않을 것이며, 성실한 시민 거래를 방해하지 않을 것”이라고 명시하고 있다. 마지막으로, 어떤 정권도, 어떤 국제기구도, 권위주의적인 정부가 인권 침해를 저지를 수 있도록 하는 다양한 기술을 확인하고, 통제하도록 설계되거나, 책임지지 않는다.

아마도 이런 종류의 학대의 가장 악명 높은 예는 중국 정부에 의해 신장위구르자치구에 있는 소수민족 위구르족에 대해 저질러졌을 것이다. 미국 상무부와 재무부는 이러한 만행을 비난했다. 게다가 미 상무부는 남중국해 섬 건설에 관여하는 중국 기업들에 대한 수출을 차단하고 중국 군부에 대한 기술 이전을 금지하기 위해 노력해왔다. 그러나 이러한 노력은 일방적이어서 다자체제(multilateral regime)보다 실효성이 떨어지는 것은 분명하다.

* 새로운 체제

기존의 수출 통제 체제의 단점을 고려할 때, 미국은 현 지정학적 순간에 적합한 새로운 체제를 구축하는 데 앞장서야 하는데, 이는 지난 몇 달 동안 상무부의 고위 관리들이 요구해 온 것이다.

이 새로운 체제의 임무는 현재 틈새로 빠져드는 상품과 기술뿐만 아니라 이러한 도구가 국가 안보, 경제 안보(economic security) 및 인권에 위협이 될 수 있는 기관과 개인을 식별하는 것이어야 한다.

특정 조건 하에서 특정 구매자를 블랙리스트에 올릴 수 있는 능력은 지능형 교통 카메라와 스마트 초인종과 같이 널리 사용 가능하고 일반적으로 상업적 품목과 관련된 인권 유린을 방지하기 위해 필수적이다.

그러한 체제를 향한 첫걸음으로서, 기술적으로 진보된 민주국가들의 작은 집단은 그들이 이미 하기로 기본적으로 동의한 것을 설명하는 공동성명을 발표할 수 있다. 러시아의 경제적, 군사적 목표에 중요하다고 여겨져 온 정권 목록 항목과 비상장 항목에 대해 유사한 통제를 가할 것이다.

이러한 움직임은 냉전 이후 네 개의 기존 체제가 제시한 것 이상의 전략적 이유로 상업용 상품, 소프트웨어, 기술의 수출을 제한하는 최초의 다자간 협정을 수립할 것이다. 이러한 수출 통제의 일차적인 목표는 적대국의 경제를 손상시키는 것이어서는 안 된다.

비록 이것이 부작용일 수 있지만, 일차적인 목표는 목표 부문에서의 혁신 능력에 전략적인 지연을 가하는 것이어야 한다. 미국과 동맹국들은 중국과 러시아 같은 나라들이 군대를 현대화하거나 첨단 기술 분야에서 혁신을 하는 것을 막을 수는 없지만, 중국과 러시아가 그들의 목표를 달성하기 더 어렵게 만들기 위해 수출 통제 장치를 사용하여 협력할 수는 있다.

이 새로운 협정의 서명자들은 그 후 2021년 9월에 미국-EU 무역기술회의의 수출 규제 워킹그룹(U.S.-EU Trade and Technology Council’s working group on export controls)이 발표한 것과 유사한 공동 성명서를 작성할 수 있으며, 이는 무엇보다도 공동 준수와 집행 노력을 개선하기 위한 계획을 제시한다.

또한, 회원국들은 특정 국가에 대한 규제를 포함하여 새로운 규제를 승인하기 위해 국내 수출 규제법을 개정할 필요가 있을 것이다. 새 체제를 공고히 하고, 그 행동을 지도하기 위해, 회원국들은 중국, 러시아 및 기타 관심 국가들을 대상으로 하는 체제 목록과 비상장 항목에 대한 통제를 조화시키는 데 동의할 수 있다.

그렇게 하는 것은 새 체제의 효율성을 높이고, 회원국 내 수출업체들 간의 경쟁을 위한 규제의 장을 평평하게 할 것이다. 이 새로운 체제에 참여하는 것은 혜택과 조건과 함께 올 것이다.

예를 들어, 회원국은 교환되는 재화와 기술이 참가국에서 사용되는 한 참가국의 기업 및 기업 간의 상업 및 방위 무역에 대한 대부분의 공식 및 비공식 제한을 줄이거나 제거하는 것을 목표로 할 수 있다. 미국의 동맹국들과 파트너들은 효과적인 국내 수출 통제 집행 시스템을 구축하고 유지하는데 전념할 필요가 있다.

그러나 러시아에 대한 미국의 새로운 수출 통제가 보여주었듯이, 참가국으로부터의 수출에 대한 미국의 대부분의 치외법권적 통제(extraterritorial controls)는 이 새로운 체제를 고수하고 참여하기 위한 강력한 동기를 제공할 것이다.

새로운 체제의 창설을 추진함에 있어, 미국과 동맹국들은 옛 체제에 대한 지원을 중단하거나 가능한 한 효과적으로 체제수립에 대한 약속을 줄여서는 안 된다. 이 체제는 많은 나라들의 국내 수출 통제 체제의 기초이며, 토론과 외교의 중요한 장소로서 역할을 한다.

그러나 새로운 수출 통제 체제는 정기적인 정책 논의를 위한 환경을 제공하고 같은 생각을 가진 국가들 간의 행동을 조정함으로써 현재의 당면한 도전에 대처하기 위해 매우 필요하다. 새로운 수출 통제는 산업 참여 여부와 그 설계를 돕기 위한 새로운 다자 체제가 수립되는지 여부에 관계없이 부과될 것이다. 그러나 기업들과 산업 단체들은 새로운 수출 통제 체제의 탄생을 두려워해서는 안 된다.

국가들은 전통적으로 순수하게 상업적인 활동으로 간주되던 것을 희생시키면서 국가 안보에 대한 정의를 꾸준히 확장하고 있다. 새로운 체제는 산업계가 정부와 협력하여 수출 통제가 정교하고, 기술적으로 정확하며, 효과적이라는 것을 보장하는 경우에만 생산적인 방식으로 이러한 확장을 관리하고 규제 분야를 평준화하도록 도울 것이다.

새로운 수출 통제 체제는 참가국들과 국가들 간의 공동 투자를 위한 새로운 기회를 열어줄 것이다. 또한 그 나라들의 경제적, 국가안보적 이익을 증진시키고 그들이 인권을 옹호하는 것을 도울 것이다. 우크라이나의 위기는 미국과 동맹국들이 자신들의 가장 강력한 경제 무기 중 하나를 다시 생각해 볼 수 있는 독특한 기회를 만들었다. 그렇게 하는 것은 좋은 전략일 뿐만 아니라 옳은 일이다.

<위의 글은 미국의 대외문제 전문지인 ‘포린 어페어즈’ 7월 15일자 기사를 발췌한 것입니다>