조 바이든 미국 대통령은 2022년 5월 인도태평양경제프레임워크(IPEF)를 출범시키면서 이 협정이 “21세기 경제를 위한 새로운 규칙(new rules for the 21st century economy)”이라고 선언했다.

무역, 공급망, 청정에너지, 부패 척결이라는 네 가지 핵심 기둥을 모델로 한 IPEF는 이 지역에서 증가하는 중국의 영향력과 주요 인도 태평양 파트너 ​​사이에서 미국의 입지를 강화하려는 열망에 대한 바이든 행정부의 대응이다.

그러나 11월 샌프란시스코 아시아태평양경제협력체(APEC) 정상회담에서 IPEF 국가들은 핵심적인 '무역‘에 대한 협정을 체결하지 못해, 실질적인 경제적 요소가 없는 프레임워크를 남겼다고 미국의 ’내셔널 인터레스트‘가 1일 보도했다.

설상가상으로 미국과 협상 중인 13개국 중 기존 무역 협정을 맺은 국가는 한국, 호주, 싱가포르 3개국뿐이다. 이는 IPEF 무역 기둥(trade pillar)의 붕괴가 인도 태평양 지역의 경제적 연계를 심화할 수 있는 기회를 놓치고, 지역 참여를 위한 새로운 시스템 구축(architecture)을 개발하려는 미국의 노력을 약화시킨다는 것을 의미한다.

미 행정부는 IPEF의 다른 세 가지 기둥을 성과로 지적했다. 지나 러몬도(Gina Raimondo) 상무장관은 녹색 전환을 위한 자금 조달과 부패 퇴치를 위한 약속에 초점을 맞춘 두 가지 기둥을 마무리했다. 세 번째인 공급망 기둥은 5월에 체결되었으며, 정부가 공급망 중단에 대응하는 데 도움이 되는 새로운 규칙을 확립했다.

그러나 이 세 가지 기둥은 IPEF의 기초가 아니었다. 즉, 기후 변화 자금 조달은 인도 및 필리핀과 같은 IPEF 국가에 대한 환영받는 보너스가 미국에 경제적 이익을 가져다주지도 않고, 파트너를 무역 관계에서 더욱 긴밀하게 끌어들이지도 않는 사항이다. 부패 척결 약속은 유엔 부패방지협약(UNCAC=UN Convention against Corruption)과 경제협력개발기구(OECD) 부패방지 규범에 따른 기존 의무를 강화할 뿐이다.

공급망의 경우 해당 기둥이 가장 유망하지만 탄력적인 공급망을 촉진하는 데 반드시 필요한 역할인 민간 부문의 역할에 대한 세부 정보도 부족하다. 나아가 공급망 복원력(supply chain resilience)을 구축하려면, 협업, 사람 간 유대, 정보 교환을 지원하는 제도적 인프라와의 강력한 거래 관계가 필요하다. IPEF 국가는 미국 상품 및 서비스 무역의 각각 21%와 17%를 차지하고 있지만, 특히 인도, 인도네시아, 베트남과 같은 중요한 전략적 파트너와의 확장 여지는 여전히 충분하다.

IPEF가 처음 발표되었을 때, 일부에서는 IPEF에 능력이 부족(lack teeth)하다고 불평하면서 이를 “아무것도 아닌 것”이라고 일축했다. IPEF는 무역 협정의 법적 영향력을 갖춘 규칙 기반 경제 프레임워크가 아니었다.

“가장 중요한 것은 서명자에게 미국 시장에 대한 접근을 제공하지 않는다는 것이다.” 그러나 많은 사람들은 IPEF가 궁극적으로 확장하여 다른 기둥과 더불어 경제적 참여의 새로운 규범을 제공할 수 있는 혁신적인 인도 태평양 기관(제도)을 위한 토대를 마련하고 있다는 희망을 품었다.

IPEF의 엄청난 잠재력을 뒷받침하는 두 가지 중요한 사실이 있기 때문이다.

첫째, 미국은 2017년 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 탈퇴했다. 환태평양경제동반자협정은 동맹을 강화하고, 이 지역에서 미국의 리더십을 강화함으로써 인도-태평양에 대한 미국의 전략적 이익을 증진시키는 협정이다.

둘째, 미국은 중국의 일대일로 이니셔티브(BRI)에 대한 의미 있는 대안이 없다. 중국에 대한 대응으로 인프라 개발을 위해 막대한 자금을 제공하는 것이 미국의 정책에 적합하지 않다면, 워싱턴이 대안을 제시해야 한다는 것은 분명했다.

새로운 국제 질서는 하루아침에 만들어지지 않으며 IPEF는 느슨한 경제 체제에서 파트너 국가를 하나로 모으는 첫 번째 작은 단계인 것처럼 보였다. 미국이 인도(국제 무역 체계에 대해 완고한 것으로 악명 높음)와 태국(기업 및 미디어 커뮤니티가 중국의 공동 영향력 캠페인의 표적이 되어옴)을 동참하도록 유도할 수 있었다는 사실은 희망적이었다.

IPEF에 대한 바이든 행정부의 초기 발표에서 그들이 이러한 요구를 이해했다는 것이 분명하다. 국가안보보좌관 제이크 설리번(Jake Sullivan)은 “이 프레임워크는 의도적으로 '똑같이 낡은' 전통적인 무역 협정이 되지 않도록 설계되었지만” IPEF는 “인도-태평양 전략의 경제적 기둥에 형태와 일관성을 가져올 것”이라고 말했다. 같은 브리핑에서 미국 무역 대표부 캐서린 타이(Katherine Tai) 대표도 무역 기둥이 “엄청난 경제적 가치를 창출할 것”이라고 말했다.

하지만 바이든 정부는 마음을 바꾼 것 같다.

IPEF 공동 성명이 발표된 후 러몬드 상무장관은 기자들에게 IPEF는 “무역 협정이 아니며 무역 협정으로 간주된 적이 없으며, 결코 그렇게 생각되지 않았다”고 말하면서 놀라운 성명을 발표했다.

“이는 우리가 경제 문제에 참여하고, 이러한 정말 중요한 문제를 해결하기 위해 협력하는 방법에 대한 메커니즘과 프레임워크, 경제 프레임워크를 확립하는 경제 이니셔티브”라고 강조했다. 무역의 기둥이 사라진 지금, 그 막대한 경제적 가치도 똑같이 사라졌다고 결론을 내려도 무방하다. 경제적 기둥이 없으면 IPEF 국가가 장기적으로 이 프레임워크에 전념하는 이유 또는 미국이 인도 태평양에서 어떤 대안적인 경제 리더십을 제공할 수 있는지 알기 어렵다.

한국을 비롯해 참여 14개국은 이제 IPEF는 그저 희망고문을 가져다 준 한 때의 ‘마이너스 경제학’의 일부분으로 여겨지는 과거의 될 것으로 보인다. 물론 미국이 ‘무역’부문을 강화하고 합의하며, IPEP 참가국들에게 미국 시장의 일부라도 개방을 하는 조치를 취한다면, 지속가능성이 있겠지만, 중국과 다시 경제문제에 있어 긴밀화를 꾀하고 있는 미국의 입장으로 보아서는 IPEF가 당초의 생각대로 행진하지는 못할 것으로 보인다.