^^^▲ 박성현(서울대학교 통계학과 교수)^^^

국가 통계(national statistics)는 국가의 정책방향을 결정하는 매우 중요한 인프라이다.

국가통계의 정확성, 시의성, 접근성 등의 통계품질이 좋은 나라는 통계 선진국이다. 우리나라는 아직 통계 선진국이라고 볼 수 없다. 본 논문에서는 우리나라의 국가통계의 작성현황, 사용현황, 통계오류 등을 먼저 다루고, 다음으로 국가통계 시스템의 역량 강화 방법을 제시 하였다.

I. 우리나라 국가통계의 작성 현황

1.1 국가통계 생산 현황

2007년 11월 1일 현재 통계법 제8조(또는 제9조)에 의거 승인 받은 통계는 총 1,016종으로서 지정통계 95종, 일반통계 921종이다. 작성방법별로는 조사통계는 367종, 보고통계는 586종, 가공통계는 63종이다. 작성기관을 정부기관과 지정기관으로 구분하여 볼 때 정부기관에 의하여 작성되고 있는 통계는 833종(이중 통계청은 56종, 중앙행정기관은 407종, 지방자치단체는 370종)이며, 지정기관에서 작성하고 있는 통계는 183종이다.

정부 승인통계의 수가 1975년에는 282종에 불과하였으나, 그 후 급격히 증가하여 2007년 11월 1일 현재 1,016종으로, 약 3.6배 증가하였다. 이 표에서 보면 조사통계보다는 상대적으로 보고통계와 가공통계의 증가가 현격하다.

2007년에 부문별로는 총 1,016종 중 보건(8901);사회(8901);복지(149종)로 가장 높은 비중을 차지하고 있으며, 다음은 경기;기업경영(84종), 농림(8901);수산(74종), 교육;문화(8901;과학(74종), 고용;임금(61종), 교통;정보통신(60종), 환경(34종)의 순이다. 1996년과 2007년을 비교하여 보면 통계의 수가 약 2.7배 증가하였으며, 3배 이상 증가한 부문은 환경, 도소매;서비스, 고용;임금, 교육;문화;과학 분야이다.

1.2 통계 오류의 원인

국가통계는 정부정책의 기본 인프라이기 때문에 작성된 통계수치에 의해 정책입안 및 시행을 하게 되고 국민생활에 직접적으로 영향을 미치고 있다. 따라서 국가통계의 오류가 주는 손실은 실로 막대하다 할 것이다. 그러나 통계 오류와 국가적 손실 사이의 관계를 계량적으로 계산하기에는 상당히 어려운 측면이 있다. 통계 오류가 발생하는 원인을 다음과 같다.

(1) 조사통계가 갖는 원천적인 문제점을 지적할 수 있다. 조사통계에서는 오류가 발생할 수 있는 요소가 상당히 많다. 모집단의 정의, 조사범위의 설정, 표본틀의 구성에서부터 시작하여 표본설계, 조사표 설계, 조사원의 숙련도, 응답자의 고의적 오류, 자료 입력상의 착오, 조사결과의 분석에 이르기 까지 모든 단계에서 오류가 발생할 소지를 가지고 있다. 따라서 조사통계가 표본조사통계이든 전수조사통계이든지 간에 각 단계에서 오류가 발생하지 않도록 시스템적인 장치를 마련하는 것이 중요하다.

(2) 보고통계가 내재한 문제점으로 보고자에게 유리하도록 통계가 일방적으로 작성되어 오류가 발생할 소지를 안고 있다. 승인통계 중에서 조사통계와 보고통계, 가공통계로 나누어 본다면, 총 작성 통계 736종중에서 보고통계가 347종으로 보고통계의 비중이 48%로 상당히 높은 편이다. 조사통계는 통계적 기법을 이용하여 생산되기 때문에 오차계산을 통한 통계적 추정이 이론적으로 가능하나, 행정업무의 부수적인 산물로 얻어지는 보고통계의 경우에는 오차가 보고채널을 통한 과정과 보고자의 판단이 불확실한데서 발생할 수 있다. 행정기관이나 금융 산업의 감독기관을 통해 작성하는 보고통계는 행정체계의 효율성이나 신뢰성과 관련되어 크게 주목될 수밖에 없으므로 가능한 한도 내에서 통계작성과정이 밝혀져야 할 것이다.

(3) 정부기관이나 민간기관에서 작성되는 통계인 경우에 통계의 왜곡은 기관의 업적지상주의 전시행정에서 비롯되는 경우가 있다. 이때 기관의 업적을 과대 포장해서 홍보용으로 통계를 이용하거나, 잘못된 행정을 감추거나 호도하는 방편으로 통계를 이용하는 것이다.

(4) 개념 정의의 차이로 인한 오류가 발생할 가능성을 지적할 수 있다. 실업통계의 경우 체감실업률과 국가통계의 수치와 차이가 많이 나타나 많은 혼란을 초래하기도 하는데, ILO와 OECD의 실업 정의가 다른 데서도 각기 다른 통계치를 발표하게 되기도 한다. ILO 기준으로 작성하는 통계청의 실업률은 실업 정의가 1주간 1시간이상 조금이라도 수입이 있는 일을 한 사람은 취업으로 간주하고, 일시 휴직의 경우 사유를 확인할 수 있는 경우에 취업으로 분류한다. 한편 OECD 기준으로는 구직활동기간을 4주일로 잡고 있어 ILO 기준에 비해 실업률이 높아지게 된다.

(5) 산업구조의 변화에 따른 서비스 산업의 비중이 커지고 있고, 디지털 경제로의 전환에 따른 근본적 변화에 적합한 통계생산이 이루어지지 않고 있어, 기존의 통계지표로는 이해가 안 되거나 오류의 범주에 속하는 것으로 판단되는 경우가 흔하다는 것이다. IT의 발달과 인터넷의 확산으로 도래한 디지털 경제는 디지털 기술의 활용을 통해 생산, 소비, 유통 등 제반 경제활동 방식이 근본적으로 바뀌게 된 경제시스템을 가리킨다. 이러한 근본적인 패러다임의 변화에 따라 디지털 경제를 이해하기 위한 많은 이슈들이 논의되고 있다. 이중 하나가 디지털 경제의 영향을 측정하기 위한 통계에 관한 것이다. 기존의 통계로는 IT 확산으로 인한 경제사회적 영향을 포괄하지 못하고 있어 실증적인 디지털 경제의 측정에 오류를 불러일으키고 있다는 지적이 많다.

1.3 통계 오류의 사례

통계작성의 오류는 통계 작성 모든 기관에 수없이 많이 존재한다. 감사원이 “국가 주요 통계 작성 및 활용실태”를 2006. 9. 25부터 11.27일까지 조사한 결과 상당수의 통계작성기관에서 자료수집, 표본추출, 모집단 추정 등 통계 작성의 과정에서 문제점이 나타났으며, 정부통계가 주먹구구식이고 정책의 신뢰성이 떨어지며 예산이 낭비되고 있다고 지난 7월 18일 발표하였다. 감사원은 위의 조사기간에 부적정하다고 지적된 통계의 사례가 60건이라고 밝히고, 이의 시정을 통계작성기관에 요구하였다.

통계 오류의 분야로는 통계작성 오류, 통계활용 오류, 통계조정 오류로 나눌 수 있다. 먼저 통계작성 오류를 살펴보자. 통계청이 전국 16개 시⋅도에서 실시하고 있는 ‘사업체 기초통계조사’는 11개 조사항목 중 9개가 국세청이 만들고 있는 ‘사업자 등록자료’와 겹치고 있어 한 기관이 조사해 공유하면 안 써도 될 연간 125억 원의 예산이 낭비되고 있다고 지적하였다. 다음으로 산업자원부가 한국산업기술재단에 위탁해 작성한 ‘2005 산업기술인력 수급동향’ 실태조사는 300인 이상 사업장을 모두 조사하도록 표본설계를 해놓고 대상 업체 595개 중 288개만 조사하여 나머지는 단순히 곱하기로 처리하여 통계를 발표함으로써 정확성이 결여된 통계를 생산하였다.

또한 산업자원부는 울산의 산업기술인력을 추정하면서 현대미포조선과 현대중공업의 근로자 규모 수가 각각 3,439명과 24,508명으로 크게 차이가 남에도 불구하고, 현대미포조선만 조사한 뒤 여기에 2를 곱하여 현대미포조선과 현대중공업의 산업기술인력으로 계산한 오류를 범하였다. 산업자원부는 이렇게 부정확한 통계를 ‘공과대학 혁신 비전과 전략’ 등의 정책 자료로 활용하였다. 해양수산부 2005년 어업생산통계를 보면, 전라남도에서 청각은 1,579t, 파래는 75t을 생산한 것으로 되어 있다. 그러나 전라남도가 자체 조사한 결과는 청각 102t, 파래 1,856t이었다. 해수부가 청각 생산량은 실제보다 15배나 부풀려 잡았고, 파래 생산량은 거꾸로 20분의 1로 줄여 잡은 것이다. 표본조사를 한 뒤 양식 면적을 고려해 전체 생산량을 추정하지 않고, 주먹구구식으로 어림짐작한 탓이다.

다음으로 통계활용 오류의 예를 보면, 농림부에서는 농어촌 복지정책의 일환으로 영유아 양육비 지원 사업을 시행하면서 실제 가구소득을 기준으로 지원하지 않고, ‘농가경제조사’의 경지규모별 농가소득 통계 등을 기준으로 지원하여 고소득 가구에도 지원되는 결과를 초래하였다. 건설교통부에서는 국도확장사업의 경우 ‘국가교통 DB'를 활용하여 교통량을 검증하지 않고 주먹구구식으로 교통량을 추정하여 예측교통량이 잘못 추정되어 잘못된 국도확장 계획을 수립한 것으로 나타났다.

통계조정 분야의 통계 오류의 한 예로는 통계청에서 인력수급 전망 관련 고용통계를 신규로 개발하면서 기존 통계와 유사⋅중복 여부를 신중히 검토하지 않고, 건설교통부와 산업자원부에서 각각 다른 기준에 따라 전국의 산업단지 현황에 대한 통계를 작성하고 있는 것을 조정하지 않은 오류를 범하였다.

II. 신규통계의 개발방향과 기존통계의 개선

통계의 이용을 활성화 하기 위해서는 우선적으로 국민(수요자)이 원하는 통계를 적기에 공급하여 주는 것이 중요하다. 따라서 신규통계의 개발이 중요하다. 그리고 국가통계를 수없이 많은 기관에서 생산하기 때문에 통계 수요자가 매 기관에서 필요한 통계를 구하기 어려운 측면이 있다. 따라서 국가통계의 통합 DB (data base)를 구축하여 제공한다면 매우 편리하게 수요자가 통계에 접근할 수 있을 것이다. 통계생산자는 통계 수요자가 작성된 통계를 이용하기 편리하도록 사용자 서비스의 기능을 강화할 필요가 있다.

대부분의 국가통계는 시계열 통계라고 볼 수 있다. 원시 데이터에 대하여 시계열 분석자료를 제공할 수 있다면 통계의 효율적 이용에 크게 기여할 수 있을 것이다. 또한 통계작성기관 간에 통계공유는 비용 및 시간 절감 차원에서도 매우 중요하다. 이들 내용들은 종합하여 통계의 이용도를 높이기 위한 방안을 다음에 제시 하고자 한다.

2.1 신규 통계의 개발

국가통계의 작성기관들은 유용한 통계를 적기에 작성⋅제공하고 통계의 이용을 보다 활성화하기 위해서는 끊임없이 신규통계의 개발과 기존통계를 개선할 필요가 있다. 국제화가 신속히 진행되고 있고, 국민이 국가통계에 요구하는 수준에 부응하기 위하여 통계서비스 체계를 강화할 필요가 있다. 통계이용실태와 수요조사를 위하여 통계청에서는 ⌜통계이용실태 및 수요조사 (Statistical Information Utilization & Demand Survey)⌟을 실시하고, 이 조사는 통계수요조사는 매년, 통계이용실태조사는 3년 주기로 분리하여 실시하고 있다. 이 수요조사의 조사대상은 정부부처, 부문별 관련 업무를 수행하는 연구소, 전경련 등 경제 5 단체, 기업 부설연구소, 통계위원, 관계 전문가 등이며, 조사대상처는 474개 기관에 630개 부서이다. 최근에 실시된 이 조사 (‘06년 8월)에 의하면 많은 요구사항이 도출되었는데, 예를 들면, 통계청에만도 37종의 신규통계 개발, 103건의 기존통계 개선 요구사항이 있었다.

이용자의 수요에 부응하기 위하여 통계청에서도 단계적으로 신규통계를 개발할 계획으로 알려져 있으며, 예를 들면 다음과 같은 통계이다.

• 지식기반 서비스업 실태조사 (‘08. 3월 공표 예정)
• 인터넷 콘텐트 서비스 통계 (‘08. 3월 공표 예정)
• 소비재 판매액 통계 (‘08. 3월 공표 예정) : 체감 소비동향지표로 활용할 수 있는 소매업, 승용차 판매, 차량용 연료판매 등을 포함.
• 지역소득분배 계정 (‘09. 공표 예정) : 지역의 실제적인 소득 및 소득구조를 파악할 수 있도록 현재 제공하는 생산.지출 계정 외 지역소득 조사.

감사원 (2007b)에서는 2006년 9-11월에 23개 통계작성기관에 대한 통계감사를 통하여 기관별 신규수요통계 현황 자료를 공표하였으며, 이 자료에 의하면 시급히 요구되는 국가통계가 모두 164종으로 분야로 나누면 다음과 같다.

• 재정금융 분야 28종
• 산업환경 분야 28종
• 건설물류 분야 8종
• 사회복지 분야 43종
• 행정안보 분야 4종
• 자치행정 분야 53종

위에서 보면 자치행정 분야가 53종의 통계를 요구하여 가장 많은 비중을 가지고 있는데, 이는 그 동안에 자치행정을 위한 지역통계의 개발이 미미하였다는 반증이다. 자치행정 분야의 신규통계 중에서 예를 들면, 서울특별시에서 개발해야할 신규통계로는 다음과 같은 것들이 지적되었다. 이런 유사한 통계는 자른 자치기관에서도 요구되는 통계라 하겠다.

• 지역 문화 및 관광산업통계
• 지역주민의 삶의 질 관련 통계
• 내외국인 관광객 수 및 이용행태
• 새부지역별 상권분석 통계
• 소지역?시간대별 유동인구 통계

2.2 기존통계의 개선 활동

경제.사회 환경변화에 순발력 있게 대응하기 위해서는 통계 개선활동은 끊임없이 필요하다. 예를 들면, 모집단의 구조변화가 있는 경우에 표본의 개편작업, 산업분류의 개편작업, 기존의 조사항목의 변경 등을 들 수 있다. 통계청과 관련된 통계 개선활동 중에서 예를 들면 다음과 같은 것들이 있다.

(1) 2005년도 인구주택총조사 등 각종 센서스 결과를 토대로 모집단 구조변화를 반영할 수 있도록 표본개편 실시.

(2) 도소매 및 서비스업의 업종별 통계를 산업세분류단위(148개)에서 통계작성 최소단위인 산업세세분류단위(390개)로 세분화

(3) 저출산.고령화, 정보화, 국제화 등 사회변화와 국민의 관심영역의 다양화에 부응하는 사회통계조사 조사항목 개선. 예를 들면, 사회적 관심이 고조되고 있는 아동실태조사 항목을 추가함.

(4) 응답부담 경감을 위해 조사환경을 개선할 필요가 있다. 예를 들어, 전자조사 프로그램 및 조사체계 개선을 위하여 전자조사방식을 더욱 활성화 하여야 한다. 현재 전자가계부 보급이 28.6% 수준이나 이를 40% 수준으로 끌어 올려야 한다.

(5) 통계목적으로만 사용하기 위하여 중요한 국가 기간통계의 공유가 필요하다. 기관 간 행정자료 공유가 미흡하여 사업체를 전수조사하거나 중복 조사함으로써 예산을 낭비하거나 조사의 효율성이 떨어지는 경우가 발생하고 있다. 예를 들며, 세무자료, 4대 보험자료, 주민등록자료 등 행정자료를 통계작성에 활용할 수 있도록 관계기관 간의 협조체계가 구축되어야 한다. 예를 들면, 통계청에서 실시하는 ⌜사업체기초통계조사⌟의 조사항목 중 9개 항목이 국세청의 ⌜사업자등록자료⌟와 중복되어 이들 자료를 공유할 수 있으면 예산을 감축할 수 있다. 그러나 이들 기관 간에 자료공유가 미흡하여 중복되는 현상이 발생하고 있다.

2006년에 실시한 감사원 통계감사에서 국가통계 작성기관에 지적된 통계개선 요구 감사사례 (감사원, 2007a)로 60건의 지적되고 있다. 이 중에서 예를 들면, 통계청에는 “통계작성을 위한 기관 간 행정자료 공유 미흡”, 해양수산부에는 “어업생산통계 표본설계 등 부적정”, 국립환경연구원에는 “폐기물 통계 작성 부적정” 등이 있다.

III. 국가통계 시스템의 역량 강화

우리나라는 통계생산이 근본적으로 분산형이며, 전반적으로 통계조직이 열악한 편이다. 통계조직의 역량을 강화하는 것은 궁극적으로 통계품질을 높이고, 통계이용자를 위한 통계 서비스 기능을 강화하는 것이다. 국가통계조직의 역량 강화 방안으로 우선적으로 중요한 다음의 세 가지를 제안한다.

3.1 국가통계 생산조직의 강화

우리나라의 국가통계 생산조직은 매우 열악하다. 2007년 11월 현재 정부기관 308개 중에서 통계전담조직은 가지고 있는 기관은 통계청, 농림부, 노동부, 보건복지부, 해양수산부, 국세청의 6개뿐이다. 정부기관이 아닌 통계생산 지정기관 81개 중에서는 통계전담조직은 가진 곳은 한국은행뿐이다. 대부분의 기관은 통계작성인력은 있으나 통계전담조직을 가지지 않고 다른 조직 (예로, 정보부서, 기획부서, 진흥부서, 연구부서 등)에 배속시켜 통계를 생산하고 있다. 통계담당자에게 애정을 가지고 일할 수 있는 환경을 제공하기 위해서도 통계전담조직을 장려할 필요가 있다. 통계전문가가 있어야 신규통계의 개발, 기존 통계의 품질관리 등에 더욱 노력할 수 있을 것이다. 통계전담조직이 없는 조직에서는 통계담당자가 매우 잦은 순환보직 (1년 미만이 35% 이상)을 하게 되고 이는 통계 전문성을 낮추는 결과를 초래하고 있다.

예를 들어보자. 환경부 산하 조직으로 7종의 환경통계를 생산하고 있는 한국환경자원공사는 산업진흥실에서 통계를 생산하고 있다. 이 공사에서는 향후에 3종 이상의 환경통계를 추가로 생산할 계획을 가지고 있으나, 통계전담조직은 없는 관계로 통계작성환경 (인력, 필요한 소프트웨어의 준비, 통계 교육 등)이 열악하다. 우리나라의 환경통계의 품질 확보를 위해서도 환경부와 한국환경자원공사 등에는 통계전담부서를 신설하여야 한다.

3.2 국가통계 조정기능의 강화

분산형인 한국의 국가통계 시스템 하에서는 통계조정기능이 필수적이다. 유사⋅중복 통계의 총합, 통계항목의 정비, 미승인통계의 승인 통계화 등의 통계 조정활동을 위하여 통계조정기능이 강화되어야 한다. 통계법 상에는 통계청이 조정기능을 가지도록 되어 있으나 조정 능력이 충분히 발휘되지 못하고 있는 것이 현실이다.

유사한 통계가 서로 다른 두 곳에서 발표되고, 통계 수치가 일치하지 않을 때에는 사용자는 혼란을 겪을 수밖에 없다. 통계 이용을 극대화하기 위하여 통계조정기능은 매우 중요하다.

3.3 지역통계 생산기반의 조성

최근 지방자치단체의 활동이 점차 활발하여 지고 있다. 그러나 그 지역에 필요한 지역통계를 개발하지 못하고 있어 지방자치활동에 차질을 빚는 경우가 허다하다. 통계청을 비롯한 중앙부서에서는 전국적인 규모의 통계에 관심을 두고 있으므로 소지역별 통계를 작성하기에는 어려움이 있다.

이를 타개하기 위해서는 지방자치단체가 통계생산조직을 가지든가, 아니면 지역통계 생산지원을 위하여 중앙부서와 지역통계 생산지원을 제도화 하는 “통계협력약정”을 맺는 것도 한 가지 방법이다. 지역통계생산 활성화를 위해서는 “지역통계 개발네트워크”와 같은 협력체를 조직 운영하는 것도 좋은 대안이 될 수 있다.

3.4 국가통계 품질진단의 강화

통계의 이용자가 통계를 믿고 이용하기 위해서는 통계가 신뢰성 있고 정확하고 신속히 제공되어야 한다. 이를 위하여 통계품질관리 (statistics quality management)는 필수적인 사항이다 (참조: 박성현, 박진우 (2004)). 국가통계의 신뢰성을 높이기 위한 노력의 일환으로 통계청의 주관 하에 2006년부터 3년간에 걸쳐 국가통계 품질진단이 실시되고 있다. 1차년도인 2006년에는 107종의 통계가 우선적으로 진단을 받았고, 2007년에는 180종의 통계가 진단을 받고 있다. 그리고 2008년에도 170종의 통계가 추가로 진단을 받을 예정이다.

그러나 과거 2년간의 품질진단 보고에 의하면 국가통계의 품질이 아직 중진국 수준을 넘지 못하고 있으며, 우리나라의 경제가 세계 10위권에 포진되어 있는 것을 감안하면 국가통계의 수준은 만족스럽지 못하다 (참조: 통계청(2006, 2007)).

품질진단을 강화하는 방안으로 통계작성기관이 스스로 통계의 품질보고서 (quality report)를 작성하여 사용자들에게 제공하게 하는 것이다. 품질보고서는 또한 통계생산자들에게도 통계품질에 관한 인식을 높여 좋은 품질의 통계를 만드는 계기를 제공할 뿐 아니라, 통계 이용자들에게 통계 이용 상의 혼란을 줄이고, 국가통계에 대한 신뢰도를 높이는데 기여할 것이다. 영국 등 EU 국가에서는 이미 품질보고서를 작성하여 이용자들에게 제공하고 있다.

IV. 마치면서

한 나라 국가 정책의 입안, 집행, 평가 등의 기반이 되는 국가통계의 정확성, 시의성, 신뢰성 등은 국가 발전을 위하여 매우 중요한 인프라이다. 국가통계는 통계의 생산, 가공, 보급에 이르는 과정이 객관적이고 품질이 좋아야 하며, 그 사용 가치가 높아야 한다. 품질이 좋은 통계란 정책 입안에 이용될 때 불확실성이 적은 것을 의미한다. 우수 품질의 통계는 하루아침에 생산되는 것이 아니고, 오랜 기간의 경험을 가진 전문가에 의한 기획과 연구를 거쳐 비로써 생산 가능한 것이다.

현재의 우리나라 통계 시스템에는 여러 가지 문제점이 있다. 사회의 급격한 변화를 반영하여 줄 새로운 통계 개발이 저조하고, 통계 생산 과정에서 품질관리가 미흡하고, 통계 자료의 공유 및 활용이 잘 안 되고 있는 실정이다. 그리고 위정자들의 통계 중요성 인식이나 사용에도 문제가 많다. 우리나라의 국력에 비하여 국가통계 시스템은 열악한 형편이라고 보겠다.

국가통계의 정확성, 시의성 등은 국가 발전 계획을 위하여 아무리 강조하여도 부족하다. 국가의 미래 설계, 지역개발, 국가경쟁력 강화에 필수적인 요소가 국가통계이기 때문이다. 통계의 선진화 없이 국가선진화는 불가능하다. 새로이 탄생하는 이명박 정부는 이런 점을 인식하고 국가통계 시스템의 혁신과 발전에 나서주기를 희망한다.

- 박성현 박사 -