북한, 전작권 그리고 한미동맹의 불화
북한, 전작권 그리고 한미동맹의 불화
  • 김상욱 대기자
  • 승인 2020.02.12 10:36
  • 댓글 0
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- 동맹의 단기적, 구조적, 전략적 차이 추적
- 한국은 미국에게 선천적 가치가 아니다.
- 한국은 미국에게 파생적 중요성으로 간주되고 있다.
- 일본은 인도태평양의 전략적 책임으로 간주된다.
동맹의 끈끈함이 순수하게 제도적 타성에 근거하여 관철시킬 것이라고 가정하는 것은 어리석은 일일 것이다. 한국 정부에게는 트럼프 행정부의 입장에 대해 좀 더 미묘한 접근법이 요구되거나, 이를 막론하고 미국 의회가 기꺼이 그 공백을 메울 것이 요구되고 있다.
동맹의 끈끈함이 순수하게 제도적 타성에 근거하여 관철시킬 것이라고 가정하는 것은 어리석은 일일 것이다. 한국 정부에게는 트럼프 행정부의 입장에 대해 좀 더 미묘한 접근법이 요구되거나, 이를 막론하고 미국 의회가 기꺼이 그 공백을 메울 것이 요구되고 있다.

<아래는 미국의 외교전문지인 더 디플로매트(The Diplomat)211일자 장문의 분석 기사를 게재했다. 아래는 디플로매트의 기사를 발췌 정리한 것이다. 이 글은 클린트 워크(Clint Work) 박사(Ph.D)가 쓴 것으로, 그는 스팀슨 센터 & 스팀슨의 38노스(Stimson Center & Stimson’s 38 North) 소속 펠로우로, 이전에 유타 대학교 아시아 캠퍼스의 교수로 지낸 적이 있다.>

-미 대화가 난관에 봉착하고, 북한이 전술적으로 모호한 노선을 고수하면서 한반도에서 미국의 관심이 좀 멀어졌다. 그러나 정책 입안자들은 한미동맹 내에서 진행 중인 진전을 놓쳐서는 안 된다. 클린트 워크의 말이다.

트럼프 행정부는 동맹관계를 인도태평양 전략의 린치핀(linchpin)으로 지칭하고, 의회가 아시아 동맹국들의 지지를 받아 결의안을 통과시키지만, 근본적인 양자 및 전략적 문제에 대한 한국과 미국의 시각이 어느 정도까지 갈리는지 미국의 정책 입안자들이 충분히 평가할지는 미지수다.

북한과의 외교가 진전되든 계속 교착상태에 있든, 한미 동맹의 결속력은 매우 중요하다. 그러나 동맹국들은 여러 가지 상호 관련된 도전에 직면해 있는데, 이것은 평양에 대한 응집력을 약화시킬 뿐만 아니라, 동맹 자체의 장기간 유지에 의문을 제기한다. 여기에는 동맹 비용 분담의 성격과 범위에 대한 긴장, 동맹의 양자 군사 지휘 구조에 대한 변화, 그리고 보다 광범위하게 전략적 맥락의 변화와 중국의 부상 속에서 다른 관점이 포함된다.

* 한미 방위비 분담금 특별협정 (SMA=special measures agreement) 회담

미국이 한미동맹 부담에 있어 더 큰 몫을 한국이 떠맡아 줄 것을 요구하고 있는 것은 새로운 일이 아니다. 이러한 요청은 1960년대부터 시작되어 1980년대 후반 제1차 특별협정(SMA) 협상 과정에서 더욱 제도화되었다. 오늘 달라진 것은 도널드 트럼프 대통령의 요구의 성격과 규모이다.

최근 소급 분석 결과에서 알 수 있듯이, 한미동맹이나 주한미군의 필요성에 대한 트럼프의 회의적 시각은 (트럼프의 무리한 분담금 요구와) 사실 상당히 일치한다. 트럼프 대통령은 대통령이 되자마자 이미 확립된 SMA 과정을 근본적으로 폭파시켰다.

그는 한국을 프리라이더(free-rider : 무임승차)로 조롱하며, 미국이 동맹의 비용에 비해 사실상 아무것도 얻지 못해왔다고 주장했다. 트럼프 대통령은 3, 4년간의 합의와 주한미군 주둔비 부담에 대한 한국의 분담이 꾸준히 증가하고 있는 30년 전의 협상 과정을 따르는 대신 한국 정부에 9,600억 원의 연간 분담금을 두 배로 늘려야 한다고 말하면서 터무니없는 요구를 했다.

20182월 최종 협상시한이 지나 (-) 하노이 정상회담을 앞두고, 압력이 가중된 뒤에야 미국과 한국은 1년 계약을 맺었다. 서울은 8.2% 증가한 13889억 원(92000만 달러)으로 비인건비의 절반 정도를 차지했다. 그러나 이것은 단지 임시방편일 뿐이고, 단축된 시간 간격은 그 과정을 즉시 복잡하게 만들었다.

이전 협상 직후 시작될 예정이었던 현재의 SMA 회담은 예정보다 몇 달 늦게 시작됐다. 협상 과정에 관여하는 관리들은 미국 측에서 부처 간 절차가 없어 보이는 것에 대해 우려를 표시했다. 6차례의 회담 끝에 한미 양국 동맹국은 다시 한 번 지난해 1231일의 기한을 맞추지 못했다.

그리고 워싱턴은 진가를 올렸다. 지난 달 주한미군은 오는 41일부터 새로운 방위비 분담금 미납으로 행정적 휴직을 겪고 있는 약 9,000명의 주한 미군 내 한국인 직원에게 60일간의 무급 휴직 통지서를 보냈다.

그러나 415일로 예정된 한국의 국회의원 선거로 인해 문재인 정부가 합의에 동의할 것이라는 것은 믿기 어려워 보인다. 결국 최근의 여론조사는 한국 국민들 사이에서 동맹에 대한 높은 지지를 보여주지만, 응답자들은 새로운 협정에 대한 비용지출 급증(急增)에 매우 강하게 반대했다.

몇 가지 서로 관련된 문제가 있다.

첫째, 트럼프의 무리한 요구가 문제다. 그는 당초 작년보다 400%가 늘어난 50억 달러를 한국 정부에 요구했다. 미국 정부는 놀랍게도 지난 30년 동안 점진적으로 늘리기만 하면 된다는 입장을 굽히지 않고 있다. 여하튼 옳든 그르든 간에 한국의 고집(점진적 인상)은 트럼프의 분노를 더욱 악화시킬 뿐이다.

둘째, 요청 그 자체를 넘어서, 문제가 있는 메시지이다. 보도에 따르면, 미국이 50억 달러 규모에서 손을 뗐다고 하지만, 관리들은 얼마만큼의 액수를 말하지는 않을 것이다. 대신, 마크 에스퍼 국방장관과 마이크 폼페이오 국무장관은 공동으로 월스트리트저널(WSJ)에 기고한 글로 한국을 공개적으로 압박했다.

그들 두 장관은 한국이 더 이상 미국이 부양해야 할 가족이 아니지만, 그것은 대부분 직접적으로 한반도 주둔 미군 비용3분의 1에 불과하며, 그러한 기여의 90%는 결국 한국 국내 경제에 돌아가게 된다고 주장한다. 이것은 어디까지는 사실일 수 있지만, 그것은 의문을 제기한다.

만약 50억 달러의 요구가 40억 달러(아직 300% 증가)로 낮아졌다면, 이는 한국이 미군 직접 주둔 비용의 100%를 부담했을 뿐만 아니라 그렇게 하기 위해 33%의 프리미엄까지 지불하고 있다는 것을 의미할까. 트럼프 행정부의 자체 비용+ 공식을 바탕으로 한 논리적인 해석은 이것뿐이다. 그러나 그것은 거기서 끝나지 않는다.

셋째, 전략적 관점에서의 불일치가 더 크다. 에스퍼와 폼페이오 두 장관은 미 행정부의 주장 중 또 다른 요소, 즉 미군 주둔과 관련된 것 이상의 추가 비용이 있다는 것을 반복했다. 이에 따라 미국은 한국 정부에 미군 순환 병력과 기타 한반도의 비용을 포함하도록 물류와 급여 지원을 넘어 기부 범위를 넓혀 줄 것을 요청했다.

미국 당국자들이 자주 반복하는 것처럼 한미동맹은 인도태평양 전략의 린치핀이다. 그러나 이곳 서울은 의아해 한다. 한미 동맹이 미국 자신의 지역전략에도 매우 중요한데 왜 그렇게 큰 요구를 해야 하는가? 물론 문제는 한국 당국자들이 성장하고 있는 중국과 맞서기 위해 불가피하게 목표로 하는 인도-태평양 개념을 기꺼이 수용하지 않는다는 점이다.

서울은 매우 상반되는 정서를 곡해하고 있다. 한편 트럼프 대통령의 거듭된 동맹 해체는 SMA 회담이 결렬될 경우, 병력 감축과 포기의 우려를 낳고 있다. 일각에서는 트럼프의 무리한 요구가 동맹을 핑계(subterfuge)로만 여기는 것이 아닌가 하는 의구심마저 든다. 반면 트럼프는 한미 동맹의 타당성에 의문을 제기하는 반면, 트럼프 행정부는 한국이 미국의 전략에 대해 의심의 여지없는 충성심을 요구하고 있다. 한국은 점점 더 덫에 걸린 기분이다.

이런 상황은 사소한 세부 사항에도 영향을 미친다. 예를 들어 4SMA회담에서 미국은 한반도 이상의 위기개념을 확대하기 위해 위기관리 매뉴얼을 개정하고, 남중국해에서 중동 등 다른 곳에서 미국의 우발사태에 대한 연합대응을 보장할 것을 제안한 것으로 알려졌다.

한국 정부 관계자들은 이의를 제기했다. 이와 같은 함정에 빠진 것은 부분적으로 한국이 전시작전통제권(전작권, wartime operational control)을 미국에서 한국으로 이양하려는 추진에 동기를 부여하기도 한다.

* 전시작전 통제권의 이양

문재인 정부가 비용 분담만 고집한다면 전시작전통제권 환수 문제를 진전시키겠다는 의도로 보인다. 실제로 문 대통령은 지난 2017년 당선된 후 이 문제를 재도입하는 데 시간을 거의 낭비하지 않았다. 그럼에도 불구하고, 몇 가지 현실적인 도전들을 제시한다.

첫째, 전시작전통제권 이전을 성공하려면, 특정 조건에서 한국 지휘통제능력이 인증을 받아야 한다. 2019년 연합군은 올해 전체 작전 능력(FOC) 시험과 그 이후 전체 임무 능력 시험을 각각 실시했다. 그러나 시험조건의 적정성에 대해서는 한-미 양국 간 이견이 존재한다.

또 다른 복잡한 요인은 동맹국들이 지휘통제능력을 제대로 시험하기 위해 군사훈련이 필요하지만, 최근 트럼프 행정부가 봄철 훈련을 발표하면서 북한과의 외교를 강화하기 위해 지난 18개월 동안 훈련이 취소되거나 격하되었다는 점이다.

완만하게 격하된 그 대안은 능력과 운용시험을 더 적절하게 수행하기 위해 훈련을 2017년 수준으로 늘리는 것이지만, 이것은 남북 관계를 악화시킬 가능성이 있다. 더욱이 전작권 이전은 북한의 강력한 반발(, 한국이 글로벌 호크와 F-35를 인수함)을 이끌어내면서, 한국은 첨단무기와 ISR 자산 조달에도 주안점을 두고 있다.

둘째, 문재인 대통령은 정치적 이유로 이 과정을 진전시키려 한다. 2000년 중반 노무현 전 대통령의 최측근 보좌관을 지낸 문재인 대통령은 덜 노골적인 접근법을 채택했다. 그러나 그는 전작권주권의 명령으로 본다. 일부 미국 관리들은 한국 정부가 이 과정을 앞당기고 있으며, 이러한 의무 때문에 부적절한 시험 조건도 수용하고 있다고 주장한다.

그러나, 미래 한국 주도의 연합군사령부는 여전히 미군을 포함하며 상호방위조약의 폐기를 수반하지 않는다. 미국의 지휘관이나 정책 입안자들이 궁극적으로 지속되는 물리적 주둔과 방위 조약에 의해 결합된 충분히 준비되지 않은 양자 간 지휘 협정을 받아들일 것이라고 가정하는 것은 매우 어렵다. 아담 스미스(Adam Smith) 미 하원 군사위원장(HASC)은 최근 HASC 청문회에서 2022년은 매우 빠른 것 같다고 지적했다. 미국은 보다 더 치밀한 대비와 상호운용성이 저해되는 상황으로 서두르지는 않을 것이다.

셋째, 전작권 이전은 그 여파로 발생할 수 있는 제도적 복잡성 측면에서도 중요하다. 20198월 국제올림픽위원회(IOC) 시험에서 미국과 한국 관계자들은 이양이 유엔군 사령관의 권한에 어떤 영향을 미칠지에 대해 강하게 의견을 달리했다. 미국 측은 정전 유지라는 1차적 역할을 다하기 위해 유엔군(UNC)이 유사시 한국 합동참모본부에 지시를 내릴 수 있도록 해야 한다고 주장했다.

한국 관리들은 그러한 지시가 한국의 권위를 넘어서는 것이고, 한국 합참의 군사작전과 충돌할 것이라고 말하면서 동의하지 않았다. 문제의 핵심은 각각의 교전규칙에 대한 차이점이다. 유엔군사령부는 정전협정 시행에 우선순위를 두고 북한 도발에 대한 비례적 대응을 강조하는 반면 한국군은 보다 강력한 대응책을 허용하고 있다.

유엔군사령부는 한국을 방어하기 위해 배치된 다른 유엔 회원국들로부터 병력을 받게 될 것이며, CFC가 자체 기관이기 때문에 전작권이 그들의 작전과 전투 작전에 대한 지휘관의 책임에 어떤 영향을 미칠지는 확실하지 않다. 그러한 모순이 반드시 새로운 것은 아니다. 지미 카터 미국 대통령 시절인 1970년대 실패한 병력 철수 정책에도 같은 질문이 쏟아졌다.

차이점은 오늘날 이러한 제도적 변화가 일어날 가능성이 더 높다는 것이다. 더욱이 전작권 이전이 확장 억제에 어떤 함의를 갖고 있으며, 향후 한국 주도의 CFC가 미국의 인도태평사령부(USINDOPACOM)와 대체 어떻게 소통할 것인지, 그리고 유사시 미군 전략군의 배치 가능성에 대해서도 불분명하다.

넷째, 전작권 이전은 변경의 역사적 성격 때문에 문제가 있다. 한국의 국가 존립 기간 중 1년을 제외한 모든 기간(19496~ 19506) 동안, 동맹의 지휘 구조에서 하위직을 차지하고 있다. 1978년 한미연합사령부(CFC) 창설은 비교적 동등한 상호 지휘 구조를 제공했지만, 완전한 전시작전통제권 전환은 미국이 한국인을 대신할 것이기 때문에 동맹관계를 근본적으로 재정비하는 것이다.

미국 정책 입안자들이 궁극적으로 이 협정을 받아들일 것이라고 상상하기는 어려워 보인다. 실제로 앞서 언급한 하원군사위원회(HASC) 청문회에서 오스틴 스콧(Austin Scott) 의원은 전작권 이전이 향후 미군 배치에 어떤 영향을 미칠지 물었다. 그는 또 다른 한국전쟁이 일어나지 않기를 바란다고 말했다.

그러나 만약 그렇게 된다면, 나는 미국이 결국 주도할 것이라고 기대한다. 우리는 공력을 가진 사람들이다. 우리는 사물의 지휘와 통제 측면을 가진 사람들이다. 우리는 이 시나리오에서 이기기 위해 필요한 무기 시스템을 가지고 있는 사람이다. 그리고 다른 나라의 지휘관들에게 작전통제권을 주는 것은... 매우 염려되는 일이다." 스콧 의원은 이렇게 말했다.

미국 내 특정 정서와 비용 분담에 대한 지속적인 긴장을 고려할 때, 이런 전작권 이양과 역할의 이동에 대한 인식은 미국의 해체에 대한 요구를 증가시킬 수 있다. 결국 주권 문제는 두 가지 면에서 모두 삭제된다. 트럼프의 주권에 대한 비전은 분명하다. 미국은 첫째, 둘째. 트럼프에게 새로운 지휘 체계가 설명됐다면 주한미군의 강제철수를 요구하는 것은 상상하기 어렵지 않다. 트럼프 대통령의 주둔 방위비 분담에 대한 불쾌감과 미군 주둔에 의문을 제기하는 성향, 전작권 이양에 대한 잘못된 인식을 결합하면, 이 모든 것이 순식간에 진정한 동맹 불화로 변질될 수도 있다는 점이다.

* 같은 조약, 다양한 관점 (Same Treaty, Different Perspectives)

방위비 분담금 특별협정(SMA) 분쟁은 즉각적이고 단기적인 문제다. 전작권 이전은 보다 중기적이고 구조적인 것으로, 또한 조건 기반이며 북한과의 관계, 그리고 한국 내 선거 결과와 이벤트에 따라 지연될 수 있다. 그럼에도 불구하고, 이 두 가지 이면에는 점점 더 전략적인 차이가 존재한다.

한반도에서의 미국의 존재는 항상 더 넓은 이해관계에 의해 억제되어 왔다. 1943년 미국 국무부의 계획 문서에서 오늘날까지 미국의 정책 입안자들은 보다 광범위한 태피스트리( tapestry)에 한국을 짜 맞춘다. 아담 스미스(Adam Smith) 하원의원이 최근 HASC 청문회 초반에 말한 것처럼 우리는 한국을 보호하기 위해서만 있는 것이 아니다.”

일찍이 워싱턴은 한반도를 선천적 가치가 결여된 것(lacking innate value)으로 보았다. 그러나 일본과의 관계(그리고 근접성)와 지역 안정성에 대해서는 전략적 책임으로 간주되었다. 한국의 경제 성장과 민주화는 지난 몇 년 동안 미국의 시각에서 본질적인 가치를 증가시켰지만, 한국이 여전히 궁극적으로 파생적 중요성(derivative importance)이라는 사실을 바꾸지는 못했다.

분명한 것은 한국 지도자들은 이 사실을 그들의 엄청난 이점에 재빨리 활용했다. 오늘날 한국의 강화된 위상(트럼프가 더 많은 돈을 지불해야 하는 이유라고 주장하는 이유)은 미국의 요구에 굴복하지 않게 만든다. 그러나 요구나 압력은 금전적 기여보다 더 크다.

동맹의 전환은 비용 분담 이상의 것이다. 그것은 북한을 저지하는 것을 넘어 확고한 중국과 대결하기 위해 동맹의 방향을 바꾸는 것이다. 그러나 한국 관리들은 정치적 줄무늬에 상관없이 미국이 해야 한다고 생각하는 방식으로 서명하는 것을 매우 주저하고 있다.

진보정부와 보수정부를 두루 거친 한국 학자들은 우리의 대화에서 그만큼 주목했다. 정치적 근접성과 경제적 유대는 보통 미국과의 관계를 강화하는 경향이 있는 보수적인 한국 정부들 조차도 미국의 비전에 맞추기가 매우 어렵다는 것을 의미한다고 언급했다. 의견의 조율을 높이려면 적어도 5년에서 10년은 걸릴 것이라고 그들은 지적했다.

태평양 지역은 액면 그대로 받아들이면 팽창한다. 일본, 괌 등지의 미군 기지를 내포하고 있다. 한국 관리들은 동맹 위기 매뉴얼의 개정에 반대할 수도 있지만, 이 조약 자체는 추가적인 의무를 내포하고 있다.

그러나, 다른 학자는 그들(그리고 다른 학자들)이 그런 언어를 심각하게 받아들이지 않는다는 것을 드러내는 관찰을 했다. 다시 말해, 그들에게 이 조약은 오로지 한국의 방위에만 적용되며, 한국의 의무는 거기에 집중되어 있다. 이해하기는 하지만, 동맹변혁에 대한 이러한 해석의 의미는 상당히 심각하다. , 단기 및 대규모 전략적 동향에 관해서 관계를 신중하게 다루지 않으면 쉽게 분쇄되거나 파괴될 수 있다.

이 중 어느 것도 동맹이 회복될 수 없다는 것을 암시하는 것은 아니다. 사실 양국에는 오랜 세월에 걸쳐 유대를 심화시키거나, 과거 동맹 마찰을 통해 동맹관계를 약화시킨 영원한 동맹 마찰 기저들 있다.

그러나 동맹의 끈끈함이 순수하게 제도적 타성에 근거하여 관철시킬 것이라고 가정하는 것은 어리석은 일일 것이다. 한국 정부에게는 트럼프 행정부의 입장에 대해 좀 더 미묘한 접근법이 요구되거나, 이를 막론하고 미국 의회가 기꺼이 그 공백을 메울 것이 요구되고 있다.


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