아래는 유럽의 위기그룹(Crisis Group)이 유럽 정책 입안자들을 위한 자료이다. 이 자료는 2019년 4월 26일(현지시각) 위기그룹 홈페이지에 게재된 내용을 발췌 정리한 글이다.

미국과 북한의 하노이에서의 실패한 정상회담이 외교적 교착 상태를 초래했다. 유럽 정책 입안자들을 위한 우리의 감시 목록 2019(Watch List 2019)년 첫 업데이트에서 발췌한 이 글에서, 위기 그룹(Crisis Group)은 EU가 그들의 중립적인 입장을 이용하여 병든 평화 과정(ailing peace process)을 다시 활성화하고 북한 주민들의 곤경을 완화하기 위한 조치를 채택할 것을 촉구한다.

2017년에 위험하게 불타올랐던 미국과 북한 사이의 긴장이 최근에는 상당히 완화되었지만, 현재로서는 수십 년의 갈등을 종식시킬 돌파구가 마련되기를 희망하고 있다. 북한과 미국은 2018년 일촉즉발의 긴장고조에서 대화로 선회했고, 그 결과 두 나라 간의 첫 번째 정상급 정상회담과 광범위한 공유 원칙에 대한 합의가 이루어졌다.

1차 정상회담(2018년 6월 12일 싱가포르)은 단계적 제재 완화와 북한의 정치적, 경제적 고립을 종식시키기 위한 다른 조치들의 대가로 (워싱턴의 최종 목표) 비핵화를 위한 단계들을 협상할 수 있는 외교적 절차의 길을 닦았을지도 모른다. 그러나 아직 그런 과정이 나타나지 않았고, 2019년 2월 하노이에서 열린 제2차 정상회담이 실패하면서, 양측은 다음 단계의 조치를 취하기를 기다리고 있다. 긴장은 수습할 수 있지만 외교적 교착상태는 비용과 위험이 따르며, 당사국들이 협상 테이블로 돌아갈 수 있는 길을 찾는 것이 중요할 것이다.

한반도에서의 긴장이 다시 고조되는 것은 세계적인 안보적 측면에서 매우 큰 의미를 가질 것이다. 따라서 유럽연합(EU)은 평화 과정을 지원하는 일과 그리고 북한 주민들의 곤경을 완화시키는 것에 대한 인도주의적 이해관계를 가지고 있다.

* EU 조치에 대한 권장 사항 :

- 유엔 안전보장이사회(안보리)의 북한 비핵화 목표 달성을 지원하는 동시에 미국이 어떤 제재 완화에 앞서 완전한 비핵화(full denuclearisation)를 요구 협상에 대해 최대한 모두 해결 하자는 접근법(maximalist approach)은 실패할 수밖에 없음을 미국 측에 강조한다.

- 중국과 한국이 선호하는 협상 “조치 대 조치(measure-for-measure)” 접근 방식에 대한 지지를 표명하는 것 - 한쪽의 양보는 다른 쪽의 양보로 보상을 받는다.

- EU와 회원국들이 북-미간 합의사항을 이행하기 위해 기술적, 재정적 지원을 제공하겠다는 의지를 분명히 하는 일.

- 제재 시스템이 허용하는 범위 안에서 북한 내 인도적 개발사업 지원 확대

- 국제 포럼에서 북한 정부의 북한 주민 대우에 대한 인권 문제가 계속 제기되도록 함으로써, 미국이나 한국 모두 북한과의 직접 협상에서 인권문제를 직접 다룰 것 같지 않다는 점을 인식하는 일이다.

* 고위급 외교 : 진전, 실패, 가능성

2017년 미국과 북한 사이에 위험할 정도로 높은 긴장 기간은 2018년 들어서면서부터는 대화를 환영할 수 있는 길이 열렸다. 첫 번째 중요한 발전은 2018년 2월에 한국의 (평창)동계올림픽의 성공적인 개최에 초점을 맞췄다. 미국과 북한은 양측이 북한의 경우 가장 도발적이라고 판단한 미사일과 핵실험, 그리고 미국의 경우 가장 많은 한미 연합 군사훈련 등 동결 활동을 벌이는 등 비공식적으로 '올림픽 휴전(Olympic Truce)'에 합의했다.

올림픽이 끝난 후에도 상호 동결(mutual freeze)은 그대로 있었고, 관계의 해빙은 확대됐다. 2018년 6월 (12일 싱가포르) 첫 북-미 정상회담에서 만난 트럼프 대통령과 김정은 북한 국무위원장. 극적인 돌파구는 없었지만, 양측의 광범위한 상호 목표를 제시하는 공동성명을 만들어냈으며, 긴장을 더 완화하기 위한 더 많은 외교의 길을 열 가능성을 열었다. 2018년도에는 세 차례의 남북정상회담(4월, 5월, 9월)과 유일한 핵 실험장(풍계리)을 철거하고, 1950-53년 한국전쟁으로 잃은 55명의 미군의 유해를 미국으로 돌려보내는 등 북한의 수수한 자신감 쌓기 행보도 이어졌다.

그러나 2019년 1분기에 이루어진 진전을 넘어서기 위한 노력은 성공적이지 못했다. 올해 2월 27~28일 (베트남) 하노이에서 열린 제2차 미-북 정상회담이 아무런 결과 문서나 다른 합의 표시 없이 결렬되면서, 미국과 북한 사이에 여전히 존재하는 단절이 부각되었다. 북한의 조건이 용인될 수 없다는 이전의 경고에도 불구하고, 북한은 미국에 비핵화 조치(빅딜)의 대가로 제재 구제에 관한 안전지대를 훨씬 뛰어넘어 줄 것을 요구하는 협정(스몰딜)을 제안했다. 미국은 정상회담에 앞서 미국 측 대북정책특별대표(스티븐 비건)가 표명한 실용주의적 입장에서 벗어나 ‘비핵화가 완료된 후’에야 포괄적인 제재 완화를 위한 대가를 통해 북한을 비핵화로의 길로 이끌려 한 것으로 보였다.

당분간, 2018년 초에 등장한 후 지금까지 1년간의 상호 동결은 긴장을 감당할 수 있는 수준으로 유지하고 있는 것으로 보인다. 트럼프와 김 위원장도 개인적 친선 정도인 것 같은데, 2017년 뜨거운 미사여구(rhetoric)는 돌아오지 않았다. 그러나 외교적 교착상태는 비용과 위험이 있다. 불문가지 동결은 만약 어느 한쪽이 다른 한쪽에게 양보를 하도록 압력을 증가시키는 것이 자신의 이익에 도움이 될 것이라고 결정한다면 오해를 받거나 무시당하기 쉽다. 즉, 당사자들을 다시 상승곡선(escalatory cycle)으로 되돌릴 수 있다.

한편 2018년 3차례의 남북정상회담을 통해 발전해 온 남북관계의 인상적인 진전은 물거품이 되고 있다. 북한은 비무장지대 내에서 유해를 수습하는 과정에 참여하겠다는 의지를 보이지 않고 있으며, 최근 개성 남북 연락사무소에서 일시적이나마 철수했다. 게다가 한국 경제의 약화는 문재인 대통령의 국내 정치적 입지와 북-미간 평화 중재자 역할을 축소시킬 수 있다. 마지막으로 교착 상태가 오래 지속될수록 북한 주민들은 제재의 효과로 더 많은 고통을 겪을 수 있을 것이다. 그렇기는 하지만, 미국과 북한 모두 협상을 진전시키기 위한 유인책을 여전히 가지고 있다.

미국 측에서는 트럼프 대통령이 한국 위기의 안정을 주요 외교 정책의 승리로 꼽아왔다. 그는 미국의 이익을 보호하는 협상을 성사시킬 수 있는 그의 능력에 대해 매우 회의적인 강경파들과 주의 깊은 의회에 의해 어느 정도 둘러싸여 있지만, 트럼프는 고조된 긴장관계로 되돌아가는 것을 피하고 싶으며, 여전히 본격적인 거래에 대한 거창한 야망을 품고 있을 것 같다는 것을 분명히 했다. 2020년 선거가 다가옴에 따라 그는 또 다른 하노이를 위험에 빠뜨리는 것에 대해 더 신중해질 수도 있지만, 현재로서는 3차 정상회담에 열려 있는 것 같다. 트럼프가 한국 상황을 완화시켰다는 자신의 주장을 강조할 수 있는 최소한의 구체적인 단계에서는 매력적일 수 있다.

김정은으로서는 (자신의 어려운 처지를) 보여주지 않으려고 안간힘을 쓰고 있다. 국내 경제난은 갈수록 커져 제재 완화라는 호소력이 높아지고 있다. 2018년 수확이 부진했다. 근본적으로 북한의 최대 교역 상대국인 중국이 이러한 제재들을 이행을 상당 부분 지속하고 있기 때문이다. 지난 해 12월 유엔 제재는 자국 영토에 남아 있는 (북한인 노동자들을) 모든 회원국에 대해 추방 기한을 부여하고 있는데, 중국과 러시아가 이를 이행할 경우 북한 경제에 그나마 조금 남아 있는 중요한 외화 수입원이 고갈될 것이다. 트럼프와 마찬가지로 북한도 2019년 말까지 미국이 비현실적이라고 간주하고 대화가 진전되지 않을 경우, 대화 노력에 인내심을 잃을 수 있다는 신호(경고 ?)를 보냈지만 3차 정상회담에 참여하겠다는 의사는 밝혀왔다.

* 앞으로 나아가는 길

현재 북미 양측은 상대방을 주시하며 협상 테이블로 다시 첫발을 내디딜 때까지 기다리는 것처럼 보이지만, 만약 그들이 그곳에 도착하면 현실적인 목표를 가지고 오는 것이 매우 중요할 것이다. 위기관리그룹이 앞서 제시한 바와 같이, 신뢰를 쌓고 모멘텀을 창출하기 위한 적당한 거래를 찾는 것은 다음 단계로 좋은 일이 될 것이다.

그러한 거래의 윤곽은 다음과 같을 수 있다. 북한은 핵분열 물질을 생산하는 유일한 시설은 아니지만 플루토늄을 생산하는 것으로 알려진 영변 핵 시설의 전부 또는 일부에 대한 완전한 폐쇄를 제공할 수 있으며, 미국은 개성공단 재개, 북한 금강산 및 개성시의 남북 관광 재개, 북한 수송 인프라에 대한 한국의 일부 투자를 허용할 수 있을 만큼 충분한 제재 완화를 지원할 수 있을 것이다. 이를 완화하기 위해 미국은 한국전쟁을 공식적으로 종결하는 선언(a declaration formally ending the Korean War)에 동의할 수 있고, 양측은 서로의 수도(워싱턴과 평양)에 외교 연락사무소(diplomatic liaison offices) 개설에 대한 논의를 착수할 수 있다.

그러한 거래의 성사 가능성은 상호 양보의 비례성에 달려 있다. 영변은 중요한 시설이지만 북한의 핵분열 물질 생산 전체를 대변하는 것은 아니며, 따라서 압도적으로 가치가 있는 것은 아니다. 마찬가지로 개성을 재가동하는 것은 북한에 유용한 수입을 창출할 것이고, 일부 유엔 제재의 제한적인 후퇴는 상징적인 비중을 가질 것이지만, 김 위원장이 추구해 온 제재 완화 수준 근처 어디에도 관여하지 않을 것이다.

이 접근법은 또한 미국이 본질적인 사실을 받아들이는 신호로, 이것은 북한과의 협상에 대한 ‘조치 대 조치’ 접근법이 핵 능력을 감소시킬 수 있는 유일한 방법이라는 것이다. 북한의 모든 대량살상무기를 제거하는 것은 칭찬할 만한 장기 목표이며, 유엔 안보리의 지시와 일치하지만, 북한 안보의 궁극적인 보증인으로 간주하는 핵 프로그램을 완전히 포기하는 것을 예측하는 것은 상상하기 어렵다.

* EU의 역할

비록 유럽연합(EU)은 중심 무대인 6자 회담 국가들(한국, 미국, 일본, 북한, 중국, 러시아)보다는 실용적으로 장면 뒤에서 탄력을 가할 수 있다. 한반도의 정치에서 EU는 여전히 긍정적이다.

첫째, EU와 회원국들은 당사국들이 대화에 다시 참여하고 그 과정에 현실적인 목표를 가지고 접근하도록 장려할 수 있다. 관련 유엔 안전보장이사회 결의에 따라 제재를 계속 이행하는 한편, 미국이 어떤 제재 완화보다 완전한 비핵화를 추구하고 있는 대북 외교에 대한 완벽한 해결방식의 접근은 성공할 수 없다는 점도 미국에 분명히 알게 할 수 있다. 이 입장에 따라, 그들은 또한 한국과 중국이 선호하는 협상에 대한 ‘조치 대 조치(행동 대 행동)’ 접근법에 대한 지지를 표명할 수 있고, 그러한 접근법이 핵분열 물질 생산과 그에 상응하는 확산 위험에 대한 단기적인 양보를 얻는 유일한 방법이라고 워싱턴에 주장할 수 있다. 또 유럽 연합에게도 마찬가지이다.

둘째로, 보다 실질적인 수준에서, EU와 회원국들은 기술적 전문지식과 역량뿐만 아니라 어떤 거래가 성사되든 재정적 지원을 제공할 수 있다. 핵무기 보유국으로서 광범위한 기술적 능력을 가지고 있는 영국과 프랑스는 이미 미국과 한국과 전자의 가능성을 각각 논의했다.

마지막으로, EU와 그 회원국들은 북한 주민들이 현재 진행 중인 북한 상황에 대해 계속 생각하고 있도록 잘 구성되어 있다. (인도적 지원에 대한 광범위한 면제를 포함해) 제재 하에서 허용되는 경우, 그들은 인도주의적 원조를 통해 북한의 증가하는 식량 불안 추세에 대처하는 데 도움을 줄 수 있다. 또 다른 가치 있는 투자는 (그러나 많은 경우에 있어서 제재의 완화가 필요한) 자연재해와 다른 예기치 못한 충격에 대해 북한 공동체를 더 탄력적으로 만드는 프로젝트는 있을 것이다 (그러나 2017년에는 북한의 미사일과 핵무기 실험(도발)의 급증으로 이러한 성격의 일부 유럽 프로젝트들이 중단됐다)

이 분야에 대한 전통적인 지도력을 감안할 때, EU와 회원국들은 2014년 유엔 인권이사회가 위임한 보고서에 상세히 기술된 북한의 인권 유린에 대한 국제적인 관심을 유지하기 위해 노력할 수 있다. 이 보고서는 미국이나 한국이 이 문제의 핵심 주제에 초점을 맞추고 있기 때문에 제기될 것 같지 않다. 평화 프로세스. 이는 논의를 진전시키고, 적절하다면, 김정은 위원장이 인권에 대한 북한의 성과를 향상시키는 것이 궁극적으로 유럽 국가들과 다른 나라들이 완전히 수용한 대가라는 것을 이해하도록 도울 수 있는 결의안을 제출하는 것을 의미한다.