[기자수첩] 화성도시공사는 과연 도시공사다운 역할을 하고 있는가

[뉴스타운/김병철 기자] 도시가 성장할수록 도시공사의 역할은 더욱 중요해진다. 산업단지와 주거단지, 연구개발시설, 도로와 교통 인프라 등 도시의 기본 구조를 어떻게 설계하고 조성하느냐에 따라 도시의 미래 방향이 달라지기 때문이다. 지방자치단체가 직접 수행하기 어려운 대규모 개발사업을 전문적으로 추진하기 위해 설립된 기관이 바로 도시공사다. 도시공사는 단순한 행정기관이 아니라 도시의 장기 발전 전략을 실행하는 공공 개발 주체라고 할 수 있다.

이런 기준에서 보면 한 가지 질문이 자연스럽게 제기된다. 화성도시공사는 과연 도시공사다운 역할을 하고 있는가.

화성시는 최근 수년 사이 급격한 도시 성장 흐름을 경험하고 있다. 동탄신도시를 중심으로 한 주거단지 확장과 산업단지 조성, 첨단 산업 유치 등이 동시에 진행되면서 도시의 규모와 기능이 빠르게 확대되고 있다. 인구 증가와 산업 구조 변화가 동시에 진행되는 상황에서 도시개발의 방향을 조정하고 공공 이익을 확보하는 역할은 더욱 중요해진다. 이러한 과정에서 도시공사는 지방정부의 핵심 개발 파트너로 기능해야 한다.

그러나 실제 사업 구조를 들여다보면 화성도시공사의 역할이 다소 모호하게 보이는 부분도 있다. 여러 개발사업이 민관 공동 방식으로 추진되는 구조가 반복되고 있기 때문이다. 산업단지나 도시개발사업 등에서는 특수목적법인(SPC)을 통한 민관 공동개발 방식이 활용되는 사례도 확인된다.

민관 공동개발 방식 자체가 문제라고 보기는 어렵다. 대규모 개발사업에서는 공공과 민간이 함께 참여하는 구조가 전국적으로 활용되고 있기 때문이다. 민간 자본을 활용할 수 있고 사업 위험을 분산할 수 있다는 장점도 있다. 그러나 그 과정에서 공공의 역할이 어디까지인지, 그리고 개발 이익이 어떤 방식으로 배분되는지는 중요한 문제다.

도시공사가 직접 개발을 추진하는 경우 공공이 확보할 수 있는 이익 구조는 비교적 명확하다. 토지 가치 상승과 개발 수익이 공공 재정으로 환수될 수 있기 때문이다. 반면 민관 공동사업에서는 공공의 지분 구조나 사업 협약 내용에 따라 수익 구조가 달라질 수 있다.

일부 개발사업에서는 도시공사의 참여 비중이 상대적으로 제한적이라는 평가도 제기된다. 도시공사가 사업의 중심 주체라기보다는 공동 참여 기관으로 기능하고 있는 것 아니냐는 지적이다. 물론 이러한 평가는 사업 구조와 협약 내용, 지분 관계 등을 종합적으로 확인해야만 정확하게 판단할 수 있다.

또 하나 주목되는 부분은 사업 추진 과정에서의 용역 중심 구조다. 도시개발사업은 기본적으로 다양한 전문 용역을 필요로 한다. 도시계획 수립과 사업성 분석, 교통영향평가, 환경영향평가 등 여러 분야의 전문 검토가 필요하기 때문이다. 그러나 사업의 핵심 기획과 관리까지 외부 용역에 의존하게 되면 공사의 사업 통제력이 약해질 가능성도 있다.

도시공사는 단순히 용역을 발주하는 기관이 아니라 개발사업을 설계하고 관리하는 기관이다. 사업 구조를 설계하고 사업성을 판단하며 개발 방향을 결정하는 역할이 도시공사의 핵심 기능이다. 이런 기능이 충분히 작동하고 있는지 확인하는 과정은 도시공사의 역할을 평가하는 중요한 기준이 된다.

지방 도시공사를 둘러싼 이러한 논쟁은 사실 화성시만의 문제는 아니다. 전국적으로 도시공사의 역할에 대한 논의가 이어지고 있기 때문이다. 일부 도시공사는 직접 개발사업을 추진해 상당한 공공 수익을 확보한 사례도 있지만, 일부 기관은 민관 공동사업 참여에 머물면서 공공 개발기관으로서의 역할이 약하다는 평가를 받기도 한다.

결국 중요한 것은 실제 사업 구조다. 화성도시공사가 어떤 개발사업을 수행하고 있으며 사업 방식은 어떠한지, 그리고 공공 이익은 어떤 방식으로 확보되고 있는지 객관적인 자료를 통해 확인할 필요가 있다.

여기에 더해 최근 화성도시공사의 조직 운영 구조를 둘러싼 문제도 제기되고 있다. 도시공사는 본래 도시개발과 산업단지 조성, 공공택지 개발 등을 수행하는 지방공기업이지만 현재 수행하고 있는 업무 가운데 상당 부분이 시설관리와 운영 사업에 집중돼 있다는 평가가 나오고 있기 때문이다.

공영버스 운영과 공공시설 관리, 각종 위탁 운영 사업 등 다양한 업무가 공사 조직의 상당 부분을 차지하고 있는 것으로 알려졌다. 물론 지방공기업이 공공시설 관리나 운영 업무를 수행하는 것은 일반적인 구조다. 그러나 이러한 업무 비중이 지나치게 확대될 경우 도시공사의 핵심 기능인 개발사업 역량이 상대적으로 약해질 수 있다는 지적도 나온다.

실제로 일부 지방 도시공사의 경우 개발사업보다 시설관리 사업 비중이 확대되면서 “개발 공기업이 아니라 시설관리 공기업으로 변한 것 아니냐”는 평가가 나오기도 한다. 도시공사의 설립 목적이 도시개발이라는 점을 고려하면 조직 역량이 어디에 집중돼 있는지에 대한 점검이 필요하다는 목소리도 이어진다.

이와 관련해 화성시는 공사의 본래 역할인 도시개발 기능을 강화하기 위해 도시건설본부 기능 활성화를 주문한 것으로 전해진다. 이는 단순한 조직 개편 차원을 넘어 시설관리 중심으로 기울어진 업무 구조를 도시개발 중심으로 재정비하겠다는 문제의식으로 해석된다.

도시공사가 공공 개발기관으로서 역할을 수행하기 위해서는 개발사업을 기획하고 추진할 수 있는 조직 역량이 필요하다. 장기간에 걸쳐 진행되는 대규모 개발사업을 관리하기 위해서는 전문 인력과 조직 구조가 뒷받침돼야 하기 때문이다.

조직 운영과 관련해 또 하나 눈에 띄는 부분은 공사의 홍보 기능 강화다. 화성시는 도시공사의 대외 소통 기능 강화를 위해 홍보 전담 부서 신설 검토를 지시한 것으로 알려졌다. 공기업이 수행하는 사업의 성격상 시민과의 소통과 정책 설명, 사업 추진 배경에 대한 안내 기능이 중요해지고 있기 때문이다.

특히 도시공사는 개발사업과 교통사업, 시설관리 사업 등 다양한 분야의 공공사업을 수행하고 있다. 이러한 사업 구조에서는 시민에게 어떤 사업을 수행하고 있는지, 공공기관으로서 어떤 역할을 하고 있는지 설명하는 기능도 중요한 과제로 떠오른다.

공사 내부 운영과 관련해서도 보다 명확한 기준 정립 요구가 이어지고 있다. 공사 내 직장운동부 운영에 대해서는 관리 기준을 명확히 하고 성과 평가를 철저히 실시해 원칙에 맞게 운영하라는 지시가 내려진 것으로 전해졌다.

이는 특정 사업 하나의 문제가 아니라 지방공기업 운영 전반에서 강조되는 책임성과 관리 기준 정립 흐름과도 연결된다. 공기업 내부에서 운영되는 다양한 사업 역시 공공성과 효율성을 기준으로 관리돼야 한다는 원칙을 분명히 한 것으로 해석된다.

특히 이번 점검에서 눈에 띄는 부분은 교통사업에 대한 재정 구조 분석이다. 화성시는 도시공사가 수행하는 교통사업의 연간 예산과 수입, 적자 규모 등 재정 구조를 면밀히 분석하도록 한 것으로 알려졌다.

교통사업은 공공성이 큰 대신 구조적으로 적자가 발생하기 쉬운 분야다. 공영버스 운영이나 교통시설 관리 사업은 시민 편의를 위해 필요하지만 수익성이 높지 않은 경우가 많다. 이 때문에 지방정부가 일정 부분 재정 지원을 통해 운영하는 구조가 일반적이다.

그러나 이러한 사업 역시 재정 구조를 정확하게 파악하고 운영 효율성을 점검하는 과정이 필요하다. 연간 예산 규모와 실제 수입, 운영 적자 규모 등이 어느 정도인지, 그리고 그 적자가 정책적으로 감내 가능한 수준인지 등을 종합적으로 분석해야 하기 때문이다.

결국 교통사업 점검은 단순한 운영 실태 확인을 넘어 공사의 재정 부담 구조와 사업 지속 가능성을 함께 살펴보는 문제로 이어질 수밖에 없다.

이러한 흐름을 종합하면 최근 진행되고 있는 점검은 개별 사업 몇 건을 들여다보는 수준이 아니라 도시공사의 조직과 기능, 재정 구조 전반을 다시 점검하는 과정으로 해석할 수 있다.

시설관리 중심으로 기울어진 현재의 업무 구조를 그대로 유지할 것인지, 아니면 도시개발 기능을 중심으로 조직을 재정비할 것인지가 중요한 쟁점으로 떠오르고 있는 셈이다.

결국 질문은 다시 도시공사의 본래 역할로 돌아간다. 도시공사가 개발사업 중심 기관인지, 교통과 시설 관리까지 수행하는 종합 공공기관인지에 따라 조직 운영 방향도 달라질 수 있기 때문이다.

이 때문에 화성도시공사가 실제로 어떤 사업을 수행하고 있으며 사업 구조가 어떻게 형성돼 있는지를 객관적인 자료를 통해 확인할 필요성이 제기된다.

이에 본지는 화성도시공사의 개발사업 구조와 조직 운영 현황, 교통사업 재정 구조 등을 확인하기 위해 관련 자료에 대한 정보공개를 요청할 예정이다.

본지는 이번 정보공개를 통해 확보되는 자료를 바탕으로 화성도시공사가 실제로 어떤 개발사업을 수행하고 있으며 사업 구조는 어떻게 형성돼 있는지 구체적으로 살펴볼 계획이다.

다음 보도에서는 화성도시공사가 참여한 주요 개발사업의 구조와 민관 공동사업 방식, 그리고 공공 이익 확보 구조 등을 자료를 통해 분석할 예정이다. 개발사업과 교통사업 운영 구조가 실제로 어떻게 작동하고 있는지 보다 구체적으로 확인해 볼 예정이다.

기자수첩 한마디 "도시개발을 위해 설립된 공기업이지만 지금의 화성도시공사는 무엇을 개발하고 있는지부터 묻게 된다. 결국 화성도시공사가 어떤 개발을 하고 있는지는 평가가 아니라 자료로 확인될 문제다."