미국 반도체 수출 규제의 역설

과거에는 철강을 ‘산업의 쌀’이라며 칭송을 받았지만, 이제는 ‘그 산업의 쌀은 다름 아닌 반도체 칩“이 됐다. 세계는 지금 반도체 칩 전쟁이라 해도 지나치지 않은 상황이다.

미국의 반도체 수출 규제는 양날의 칼이다. 통제가 작동하면, 고급 칩 기술이 악의적인 해위자와 기타 미국의 적의 손에 넘어가는 것을 방지하는데 도움이 될 것이다. 하지만 이러한 동일한 정책은 애초에 미국을 기술 리더십으로 이끈 바로 그 기업에 부담을 주게 된다. 외국의 반도체 능력을 한껏 제한하면서 워싱턴은 자국의 반도체 능력도 함께 제한한다.

미국의 싱크탱크인 전략국제문제연구소(CSIS)의 국제비즈니스 부문의 석좌 연구원이자 주로 분쟁과 국제 경제의 관계에 초점을 맞추고 있으며, 특히 미국의 반도체 수출 통제 및 관련 무역 제재에 중점을 두고 연구를 하고 있는 매튜 슐라이리(Matthew Schleich)와 무역과 미국 국가 안보의 교차점, 산업 정책, 외교 도구로서의 무역 정책 등을 다루고 있는 티볼트 데나미엘(Thibault Denamiel)은 최근 외교 전문 매체인 ‘더 디플로매트’에 “미국 반도체 수출 규제의 역효과”라는 제목의 기고 글에서 “통제는 항상 의도한 대로 작동되지 않는다”고 강조했다.

슐라이리와 데나미엘은 “특히 통제가 일방적으로 추구되는 경우에는 더욱 그렇다.”면서 “워싱턴이 2022년에 반도체 제조 장비를 통제했을 때, 동맹국도 함께 데려오지 못했다. 그 뒤를 이어 미국 동맹국들이 미러링 통제(mirroring controls)를 구현하도록 설득하기 위한 몇 달 간의 투쟁이 이어졌다.”며 “그 당시 미국 기업은 중국에 판매하는 것이 금지되었고, 네덜란드와 일본 기업은 기록적인 수량으로 중국 항구에 동일한 칩 제조 도구를 공급했다.”고 지적했다.

이 딜레마는 21세기의 모든 중요 기술과 신흥 기술에도 적용될 수 있다. 미국이 성급하게 중국의 혁신을 해치려 한다면 결국 자신만 손해를 볼 뿐이라는 게 두 기고자의 견해이다.

두 기고자는 “현재 워싱턴 일각에서는 더욱 엄격한 통제를 추진하는 것이 중국의 반도체 야망에 맞서는 최선의 방법이라는 주장을 펼치고 있다”면서 “이러한 추론은 그러한 정책의 전체 결과를 고려하지 못하며, 중국에 대한 장기적인 기술 우위를 확보하기 위해 워싱턴은 광범위한 무역 제한을 추구하려는 충동을 억제해야 한다”고 강조했다.

이어 두 글쓴이는 “정책입안자들은 가장 민감한 기술만을 보호하는 정책을 시행함으로써 미국이 장기적인 성공을 거둘 수 있도록 지원하는 한편, 적절한 해외사업 참여를 통해 미국 국내 기술 산업이 번영할 수 있도록 해야 한다”고 촉구했다.

21세기 기술우위 경쟁에서 미국은 더 빨리 달리는 것이 상대방을 넘어뜨리는 것보다 항상 더 효과적이라는 것을 깨달아야 한다. 이를 알고 있는 미국 규제 기관과 정책 입안자들은 반도체 관련 노력의 대부분을 연구 개발(R&D)에 집중하고, 동맹국과 협력하고, 적절한 경우 국내 기술 챔피언이 국제 시장에서 성공할 수 있도록 해야 한다. 결함이 있고 지나치게 광범위한 경제 안보 규제를 두 배로 늘리는 것은 중국을 강화하는 동시에 미국에 해를 끼치는 역할만 할 뿐이라고 기고자들은 주문하고 있다.

* ‘강의 절반을 댐으로 막는’ 잘못 저지를 우려

추가 반도체 통제를 가속화하는 데 있어 가장 큰 우려 사항 중 하나는 워싱턴이 일방적으로 그렇게 할 가능성이 높다는 것이다. 따라서 미국은 이 기술을 수출하는 경제적 파트너와 동맹국이 미러링 제한을 제정할 것이라는 보장 없이 “강의 절반을 댐으로 막거나” 통제를 시행하게 될 것이다. 완전한 봉쇄가 이루어지지 않은 상태에서도 강은 여전히 ​​절반만 건설된 댐 주위를 흐르고 있다. 마찬가지로, 미국은 통제 목표에 큰 영향을 주지 않은 채 자국 산업을 제한하게 될 것이다.

2022년 10월 7일, 바이든 행정부가 발표한 중국 관련 반도체 통제의 첫 번째 주요 세트인 수출 통제 패키지는 최첨단 및 약간 오래된 세대의 칩을 제조하기 위한 장비를 제한함으로써 미국을 이러한 위협에 노출시켰다.

일본과 네덜란드의 회사들은 처음에 워싱턴이 제한하려고 했던 바로 그 능력을 가능하게 하는 반도체 제조 장비를 계속 중국 등에 판매했다. 미국 기업은 수익 손실을 입고 평판이 하락 하는 반면, 중국 기업은 여전히 ​​기계를 보유하고 있다.

일본과 네덜란드가 마침내 미러링 통제를 시행하기로 합의하자 중국은 제한이 발효되기 직전까지 기계를 대량 수입했다. 이제 화웨이(Huawei) 및 SMIC와 같은 중국기업은 이 기계를 사용하여 미국 정책 입안자들이 획득하지 못하도록 막고자 했던 바로 그 칩을 생산하고 있다.

궁극적으로 이러한 실수는 미국 기업에 피해를 주고, 미국 동맹국과의 관계를 긴장시켰으며, 중국이 적응할 시간을 주었다. 일부 행정부 정책 입안자들은 이제 이를 문제로 인식하고 향후 통제를 위한 다자간 연합을 구축하기 위해 노력하고 있지만, 그들은 중국의 발전에 대해 경솔한 일방적 조치를 취하라는 정치적 압력에 맞서 싸워야 할 것이다.

* 수출 통제를 사용하는 올바른 방법

바이든 행정부는 중요 신기술(CET) 방어를 경제 안보 정책의 핵심 부분으로 삼았다. 그럴 만한 이유가 있다. 인공지능(AI)과 같은 CET는 이중 용도로 사용된다. 즉, 민간인 생활과 전장 모두에 적용할 수 있다. 자주 인용되는 예를 빌리자면, 강력한 AI 모델은 의학자들이 치료되지 않은 질병과 싸우기 위한 신약을 신속하고 저렴하게 개발하는 데 사용될 수 있다. 악의적인 행위자가 동일한 AI 모델을 사용하여 새로운 화학 및 생물학적 무기를 설계할 수도 있다.

오늘날의 지정학적 경쟁 상태에서 국가는 자체 CET 역량을 개발하고 관련 국가의 CET 역량을 제한하는 것을 목표로 한다.

수출 통제는 이 기술 경쟁에서 핵심 도구이지만 이를 오용하는 것은 도움이 되기보다는 해를 끼칠 수 있다. 품목 수출 제한은 국내 경제에 큰 타격을 준다. 통제가 의도한 효과를 내지 못하는 경우 비용이 이익보다 클 수 있다.

첫째, 주요 해외 시장에 제품을 판매하는 CET 생산 기업이 수출 제한을 받게 되면 매출 감소와 재정적 어려움에 직면하게 된다.

둘째, 수출 통제로 인해 중국 기업은 향후 제한 가능성을 고려하여 미국 기반 공급업체로부터 완전히 "위험을 제거"해야 한다. 현재 일부 미국 반도체 관련 수출이 억제되지 않더라도 미국의 공격적인 규제를 두려워하는 중국 구매자는 다른 공급원으로 전환할 동기를 부여받는다.

게다가 강력하고 일방적인 미국 수출 통제 프로그램의 창설은 칩 제조 도구나 장비들을 공급하는 다국적 공급업체가 미국 규제 기관의 손이 닿지 않는 곳으로 사업을 이전하려는 인센티브를 창출할 수 있다.

복잡한 규정 준수 부담을 낮추고자 하는 외국계 기업들은 중국에 쉽게 판매할 수 있도록 조직에서 미국 제품과 서비스를 제거할 것이다. 이러한 현상은 필연적으로 미국에서 일자리 손실과 경쟁이 덜한 혁신 환경으로 이어질 것이다. 실제로, 수출 통제를 활용하는 국가는 애초에 그들을 기술 리더로 만든 국내 산업에 타격을 줄 것이다.

따라서 강력한 산업 기반을 유지하려면 가장 필요하고 효과적인 맞춤형 핀셋으로만 제어를 제한하는 것이 중요한다. 이에 대한 좋은 예는 극자외선(EUV) 포토리소그래피 장비에 대한 제어 정책이다.

EUV 기계는

(1) 네덜란드 기반 ASML이라는 한 회사에서만 생산된다.

(2) 복제하기가 엄청나게 어렵다.

(3) 취약성과 크기로 인해 밀수입이 거의 불가능하다.

(4) 첨단 컴퓨팅 및 생성 AI와 같은 위험한 신흥 기술을 가능하게 하는 첨단 반도체 생산의 중요한 도구이다.

트럼프 행정부는 EUV 기계가 시장에 처음 소개되었을 때, 중국 고객에게 EUV 장비를 배송하지 말라고 네덜란드 당국에 성공적으로 압력을 가했다. 이제 업데이트된 네덜란드 수출 규정으로 인해 이 기술이 중국으로 수출되는 것이 금지됐다. 이로 인해 미국과 서방 동맹국은 첨단 칩 생산에서 중장기적으로 상당한 우위를 확보하게 됐다고 생각했다.

그러나 이러한 성공 사례는 반도체 공급망 전체에서 재현하기 어렵다. 모든 칩 제조 도구가 ASML의 EUV 기계만큼 제어하기 쉬운 것은 아니기 때문이다.

적극적으로 행동하려는 사람들은 기타 CET 투입물에 대한 규제를 강화할 것을 제안하고 있으며, 그 중 다수는 여러 국가에 여러 생산업체를 두고 있다. 이는 심각한 실수일 수 있다. 미국이 다른 곳에서 제조되었거나 외국 기업이 쉽게 복제한 제품에 대한 수출 통제를 실시한다면, 통제는 중국과 같은 적들에게 거의 영향을 미치지 않을 것이다.

많은 칩 제조 도구는 ASML의 EUV 리소그래피 기계의 고유한 특성을 공유하지 않는다. 미국이 규제를 강화하기로 결정하면, 중국은 단순히 다른 곳에서 도구를 조달할 것이다. 일본과 네덜란드는 주요 장비 생산국이고 한국, 독일, 이스라엘은 물론 도구를 직접 만들 수도 있다.

워싱턴이 새로운 통제를 가한다면, 미국 외교관들은 동맹국과 파트너들에게 미러링 제한을 채택하도록 압력을 가할 가능성이 높다. 그러나 미국은 이미 이 분야에 정치적 자본을 쏟아 부었다.

네덜란드, 한국, 일본을 비롯한 주요 동맹국들은 2년 연속 격변 이후 중국에 대한 반도체 통제 강화를 꺼리고 있다. 이들 국가들은 앞으로 나아가기 전에 먼저 현재의 규제가 중국의 역량과 자국 산업 모두에 미치는 영향을 평가하기를 원한다. 강력한 경제적 파트너십이 워싱턴의 이익에 매우 중요한 시기에 워싱턴이 동맹국의 분노를 불러일으키는 것은 큰 실수가 될 것이다.

또 반도체에 대한 추가 무역 제한을 부과하는 것은 집행 측면에서 여러 가지 문제를 야기할 것이다. 미국 무기고의 도구(수출 통제 및 해외 투자 금지 등)가 광범위하게 확장되면 제한 효과가 덜해질 것이다. 미국 정부의 능력은 유한하다. 수출 통제와 관련, 미 상무부의 산업안보국은 이미 한계에 다다랐다. 마찬가지로 재무부는 지난 8월 조 바이든 미국 대통령이 지시한 새로운 해외 투자 메커니즘을 어떻게 시행할지 아직 결정하는 과정에 있다. 더 광범위한 제한으로 인해 이러한 기능에 부담이 더 커질 수 있다.

* FDPR을 사용해야 하는 경우

수출 통제에 대한 일방적인 접근 방식을 선호하는 사람들의 일반적인 주장은 해외 직접 제품 규정(FDPR)을 최대한 활용하라는 것이다. 이 규칙은 제품이 미국산 기술을 활용하는 경우 미국이 제품을 역외에서 통제할 수 있는 법적 권한을 구현한다. 심지어 외국에서 완전히 제조된 제품이라도 마찬가지다. 미국 기업은 반도체 공급망의 많은 부분에 중요한 역할을 하기 때문에 세계 칩 제조 산업의 상당 부분이 다루어진다.

그러나 FDPR의 사용에는 나쁜 정치와 허점이라는 두 가지 주요 단점이 있다.

첫째, 치외법권 주장은 특히 미국 동맹국들에게 인기가 없으며, 국제 정치 무대에서 미국에 해를 끼치는 역할을 한다. FDPR은 다자간 지원 부족에 대한 단기적인 해결책이지만, 장기적으로는 동맹을 약화시켜 미국에 피해를 준다.

둘째, FDPR은 만병통치약이 아니다. 이 규정은 워싱턴에 전 세계 칩 제조 도구 수출에 대한 막대한 권한을 부여하지만, 모든 것을 다룰 수는 없다. 실제로 중국에 계속 판매하려는 기회주의적인 다국적 기업은 미국의 투입물을 제거하여, 미국의 감독에서 벗어나도록 공급망을 재구성할 수 있다.

워싱턴에서는 FDPR의 효율성에 대한 기대감이 커지고 있으며, 일부에서는 미국이 외교를 통해 성공할 수 없을 때마다 FDPR을 사용하기를 열망하고 있다. 그러나 FDPR은 드물게 사용해야 하는 무차별 대입 도구에 불과해야 한다. 그렇지 않으면 미국은 동맹국과 업계 모두로부터 반발을 받을 위험이 있다.

워싱턴은 또 FDPR이 만능 해결책이 아니라는 점을 깨달아야 한다. 정책 입안자들이 미국의 투입물을 사용하는 데 규제 복잡성을 계속 구축한다면, 미국의 영향력을 완전히 제거하는 공급망 생성을 더욱 장려할 것이다. 이 암울한 시나리오에서 미국은 통제 비용을 지불하지만 아무런 이점도 얻지 못할 것이다.

* 치열한 글로벌 경쟁 속, 정책 권고사항

탈냉전 시대는 끝났고, 그 종말과 함께 기술경쟁을 기반으로 한 새롭고 치열한 글로벌 경쟁 국면이 도래했다. 미국은 중국과의 현 상태 로 돌아가기 위해 원래의 수출 통제 정책을 되돌리려고 할 수도 없고 해서도 안 된다. 그러나 무역 제한을 대폭 확대하는 데도 초점을 맞춰서는 안 된다. 오히려 미국은 경제 안보 목표를 달성하는 데 도움이 될 새로운 우선순위로 전환해야 한다.

첫째, 미국은 기술역량을 증진하고 보호하기 위해 경제안보도구를 다자화하려는 노력을 강화해야 한다. 파트너 및 동맹국과 협력하면 미국이 제3국이 일방적인 무역 제한 정책으로 인해 생긴 격차를 메우지 않도록 하는 데 도움이 될 것이다. 또한, 예를 들어 보완적인 국가 주도 투자를 수행하고 재능과 노하우의 교환을 활성화함으로써 같은 생각을 가진 경제 세력이 각자의 중요하고 새로운 기술 환경의 개발을 조정할 수 있게 해준다.

경제 안보 도구의 다자화에는 여러 가지 경로가 있다. G-7(호주, 한국 추가)이나 AUKUS(캐나다, 한국, 일본 추가하면 미국-영국-호주-한국-캐나다-일본의 오커스6) 등 기존 기구를 확대해 동맹국과 협력하는 것이 그 중 하나다. 이제는 구식인 ‘바세나르 협정’을 CET 전용의 완전히 새로운 체제로 교체하는 것도 또 다른 방법이다.

둘째, 미국은 초기 수출 통제 실수로부터 교훈을 얻어 광범위한 조치를 취하기보다는 사전에 무역 제한을 유지해야 한다. 이러한 움직임은 공급망을 국산화하려는 중국 기업의 추가 추진을 방지하여, 미국 기업이 수익을 유지할 수 있도록 하고 사실상의 "단계적 폐쇄" 기간을 부여하여 해외의 새로운 수출 시장으로 확장할 수 있도록 해줄 것이다. 또 워싱턴은 FDPR의 남용을 피하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다. “강요”보다는 “외교”가 미국의 장기적 이익에 부합한다.

정책 입안자들이 아직 해결해야 할 세부 사항이 많지만 방향은 분명하다. 중국과의 21세기 기술 경쟁에서 승리하려면, 미국이 장기적으로 생각해야 한다는 것이다. 워싱턴은 다자간 환경에서 가장 필요하고 효과적인 통제만을 추구해야 한다. 그렇게 함으로써 미국은 정책이 목적에 부합하는지 확인하고 혁신을 추진할 미국 국내 기술 챔피언의 번영을 허용할 수 있다.

((한국은 미국이 아니다. 경제적, 군사적, 국제정치학적으로 일본도 아니다. 한국은 중국이나 러시아 등 글로벌 사우스 시장 진입을 쉽게 하려면 미국이나 일본의 힘에 의한 외교대신 맟춤형 핀셋 외교 전략으로 국익이라는 실익을 얻을 수 있도록 “경제외교 조직” 구축도 필요하다.)