^^^▲ 방향이 실제와 다르게 설치된 도로명판의 관리 부실 사례 ⓒ 뉴스타운^^^

거의 100년 가까이 사용돼온 기존의 지번주소가 도로명주소(일명 새주소)로 바뀌고 있는 가운데 법률의 제정이 바로 앞으로 다가오고 있다.

그러나 이번에 새로 제정하고자 하는 법률이 국민들의 생활에 밀접한 영향을 미칠 수 있는 주소에 관한 사항임에도 불구하고 대다수의 국민들은 새로운 법률이 어떤 내용을 담고 있는지 잘 모르고 있고, 주소가 바뀌고 있다는 사실조차 모르는 국민들이 적지 않다.

이와 관련한 법률은 이미 2005년에 ‘새주소 사업의 혁신방안 모색’을 위한 정책토론회(2005년 8월31일)와 ‘도로명 등 주소표기에 관한 법율 제정 방향’(2005년 10월 14일)이란 주제로 입법공청회가 개최된바 있다.

또 2005년12월 열린우리당 강창일 의원(강창일#이고시오)이 새주소 관련 법을 발의하였으며, 오는17일 오후 2시에는 국회 행정자치위원회 주관으로 행정자치위원회 회의장(국회#이고시오 본청445호)에서 공청회가 예정돼 있다.

본지는 이번 공청회를 앞두고 100년만에 바뀌는 새 주소에 국민들의 관심을 모으고 새로 제정할 법률의 내용을 자세히 살펴 볼 수 있도록 ‘100년 역사의 주소가 새로 바뀐다’라는 주제로 3회에 걸쳐 분석 기사를 싣는다.

[제1보] 도로명주소(일명 새주소)란 무엇인가?
[제2보] 새주소 법율의 실체를 벗긴다
[제3보] 새주소 사업 성공을 위한 대안은 있는가?

 도로명주소(일명 ‘새주소’)란 무엇인가?

주소는 거주소(居住所)의 준말로 사람들이 생활하는 장소를 의미한다. 근대 이전의 시대(18세기)에서 주소는 지역명칭, 마을(고을)이름 등으로 통용되었으나 오늘날에는 보다 세분화된 표현이 요구됐다. 우리나라에서 현재 사용중인 주소는 행정상 요구에 따라 읍.면.동 명칭과 1910년대 토지조사사업 당시 인구규모 및 도로, 하천 및 능선 등 지역단위로 부여한 지번을 결합한 ‘지번주소’를 사용해 오고 있다.

도로명주소(새주소)란 기존의 지번주소에서 사용해온 동이름 대신 건물이 위치한 도로명을 적용하고 해당 도로의 왼쪽에 인접한 건물은 홀수 번호를 순차적으로 부여하고 오른쪽에 위치한 건물은 짝수 번호를 순차적으로 정하는 새로운 주소 방식이다.

지번주소가 토지 필지단위로 나타내는데 반하여 도로명주소는 건물단위로 주소가 표시된다. 예를 들면, 기존의 지번주소로 ‘대전광역시 동구 가양동 452-7번지’에 위치한 건물은 도로명주소로 표시하면 ‘대전광역시 동구 가양길351’와 같다.

정부에서는 1960년대의 경제개발계획의 시행과 더불어 토지지번 중심의 주소제도의 문제점을 내다보고 주소제도의 개선을 위해 많은 노력을 해왔다.

현재 추진 중인 ‘도로명 및 건물번호 부여사업’은 1996년 7월 5일 청와대 ‘국가경쟁력강화기획단’의 발표에 따라 시작됐다.

기획단은 9년 가까이 1,500억원 가량의 예산이 소요돼, 광역시 단위의 대도시는 완료했으며, 일부 중소도시와 농촌지역까지 시행 범위를 확대하고 있다.

앞으로도 사업 완료 계획기간인 2009년까지 1,300억원 정도가 더 소요될 것으로 예상되지만, 계획대로 목표를 달성하기 위해서는 예산의 확보와 법적 근거를 제공하는 등 새주소 사업을 보다 적극적으로 추진하기 위한 법률 제정의 필요성이 제기되고 있다.

	^^^▲ 도로명판 ‘장사로’(왼쪽)과 도로명판 ‘풍양로 ⓒ 뉴스타운^^^

 현행 지번주소의 현황과 문제점은 무엇인가?

우리나라 현행 지번주소는 1910년 일제가 조세징수와 토지관리를 위해 토지를 식별하고 위치를 추측하기 위해 각각의 필지에 개별번호를 설정 지적공부에 등재한 번호인 지번체계에 그 뿌리를 두고 있다.

지번은 일상적으로 사용하는 주소의 개념에서는 번지로 불리는데, 1962년에 제정되고 1968년에 개정된 주민등록법에 따라, 주소 신고 시 주소를 지번으로 기재함으로써 지번을 주소로 사용하는 법률상의 근거가 되고 있다.또한 호적법상 본적의 표시에 관한 제규정에도 지번의 사용을 간접적으로 강제하고 있는 것으로 알려져 있다.

하지만 도시화가 진행되면서 신규등록, 등록전환, 지번변경, 행정구역 변경, 도시계획사업, 토지구획정리사업, 농지개량사업 및 지역개발사업 등에 의해 토지의 합병, 분할 및 등록이 빈번해짐에 따라 주소표시의 원칙과 실제 현황이 매우 복잡하게 됐다.

대부분의 선진국과 달리 우리나라는 건물주소가 토지주소와 분리되지 않고 토지의 지번을 건물의 주소와 동일하게 사용함으로써 여러가지 문제점들이 나타나고 있는 것이다.

첫째로, 법정동과 행정동의 이원화에 따른 문제점이 나타난다.

법정동은 1910년 토지조사사업에 기초하여 도로, 하천, 능선 등을 기준으로 동단위로 구분한 주소표시 기본 단위로서 모든 공부 기록의 기초가 되고 있다.

반면 행정동은 면적, 인구, 행적적인 조건과 자연적인 조건 등을 기초로 하여 법정동을 분할한 것으로 법정동과 이원화되어 있다.

주소는 법정동 단위로 표시하지만 행정업무는 행정동 단위로 사용하기 때문에 주민 생활이 불편하고 행정효율이 떨어지는 요인이 되고 있다.

둘째로, 인접지역간 지번의 연계성이 미흡하여 문제점이 나타난다.

토지의 분할과 합병등에 따라 지번의 배열이 무질서하게 이루어졌는데, 일례로 계양구 서운동 55번지 인근에 600번지대가 혼재한 것을 들 수 있다. 따라서 지번주소를 이용하여 순차적인 위치를 찾는 것이 어렵게 된다.

셋째는, 지번경계와 건물경계의 불일치로 문제점이 나타난다.

이 경우에는 우선 동일한 지번 내에 많은 건물이 있을 수 있다. 계양구 작전동 산1-2에 15개의 건물이 있는 예를 들 수 있는데, 동일한 지번주소로 개별 건물을 차별화하지 못하는 문제점이 발생한다.

반대로 여러 개의 필지를 합한 지역에 대형건물이 들어서는 경우 어떤 지번을 대표 지번으로 선정해야 할지 혼란이 발생하기도 한다. 계양구 효성동 산59-5외 6개의 필지에 한 건물이 들어선 경우를 예로 들 수 있다.

넷째는, 하나의 본번에 너무 많은 부번이 존재할 수 있다.

계양구 계산동 897번지에 150개의 부번이 복잡하게 존재하여 위치를 찾기가 어려운 경우도 발생한다.

다섯째로, 건물 등 도시정보 관리가 어려운 문제점을 들 수 있다.

도시관리에 있어서 토지 및 건물에 관련된 이용현황 및 규제상황을 관리하는 것은 매우 중요한 사항이다,

따라서 도시관리의 기초가 되는 자료를 체계적이고 효율적으로 관리하는 기반을 마련하는 것은 꼭 필요한 일이다.

그러나 건물에 대한 고유번호가 없어 토지의 지번을 건축물대장의 관리번호로 이용하는 현행 제도에서는, 한 필지에 존재하는 여러 개의 건물이나 여러 필지에 걸쳐 존재하는 한 개의 건물 등을 제대로 관리하기 어려운 문제점이 나타나고 있다.

 외국의 도로명주소 현황

이미자의 노래가사에 등장하는 황포돛대는 바람의 힘에 의해 움직이는 배를 상징하는데, 키를 어떻게 잡느냐에 따라 나아가는 방향이 정해진다. 나아가야 할 목적지를 제대로 잡지 않고 바람이 부는 대로 가다가는 망망대해에서 떠돌이가 되기가 쉽상이다.

아직도 갈 길이 먼 우리나라의 새주소 사업이 나아가야 할 방향은 어디일까? 오래전부터 도로명주소를 국가 기본주소로 정착하여 활용하고 있는 외국의 사례를 살펴보면 그 길이 비교적 분명하게 보인다.

상해와 북경을 중심으로 중국의 도로명 주소 현황에 대해 살펴 보기로 한다.(참고로 도로명주소는 도로명판과 건물번호판으로 구성되어 있다).

가. 중국 도로명판 현황

중국의 도로명판에는 아래 그림에서 보는 것처럼 중국어 표기 하단에 영어로 표시해 외국인들에게 편이를 제공하고 도로의 방향을 동서남북(EWSN) 4단계로 구분하여 함께 표시하고 있다는 것을 알 수 있다.

통상적으로 지도 책은 위쪽을 북쪽 방향으로 나타내기 때문에, 도로명판에 도로방향을 동서남북으로 표시하는 것은 도로 명 주소를 나타낸 지도책과 현장의 도로명판을 비교하면서 길을 찾기가 쉽도록 하는 효과를 얻을 수 있다.

	^^^▲ 막다른 길과 양방향 길을 비교한 도로명판 ‘황하로’ ⓒ 뉴스타운^^^

상해시의 도로명판에 표시된 내용 중 특이한 것은 막다른 길을 표시해 쉽게 알 수 있도록 나타내고 있다는 점이다. 계속 이어지는 도로방향은 방향표시와 함께 화살표로 나타내고 막다른 길의 방향에 대해서는 동그라미로 구분하여 표시하고 있다.

동일한 ‘황하로’에 대해 양방향이 소통이 되는 위치의 도로명판과 한쪽이 도로의 끝인 위치의 도로명판을 비교한 사례를 사진에서 보여 준다.

또한 도로를 따라 가다 보면 교차로를 만날 수가 있는데, 교차로에 이르기 수m 전에 아래 사진과 같은 도로명판을 이용한 교통표지판이 설치되어 있는 것을 종종 볼 수가 있다.

	^^^▲ 교통표지판으로 교차로 전방에 설치된 도로명판 ⓒ 뉴스타운^^^

이 사진이 의미하는 것은 전방의 교차로에서 만나는 도로 이름이 흥안로(興安路)인데 좌회전하면 서쪽방향이고 건물번호판 주소가 흥안로85보다 증가하는 방향임을 나타내고, 우회전하면 동쪽방향으로 건물번호판 주소가 흥안로71보다 숫자가 작아지는 방향임을 미리 알려주고 있다.

따라서 주소를 알고 있는 경우 운전 중에 좌회전할지 우회전할지를 교차로를 만나기 직전에 설치된 이러한 교통표지판을 보고 쉽게 판단할 수 있게 된다.

나. 중국 건물번호판 현황

중국 상해의 거의 모든 건물에는 건물번호판이 부착되어 있는 것을 볼 수 있다. 대부분의 건물번호판은 일정한 형식을 따르고 있으나 아래 사진들처럼 다양한 형태를 띠고 있는 것을 볼 수 있다.

	^^^▲ 다양한 형태의 건물번호판(중국 상해) ⓒ 뉴스타운^^^

아래 사진은 입간판형태에 필기체로 써 넣은 도로명주소(남경서로338)의 사례를 보여 준다.

	^^^▲ 필기체로 나타낸 건물번호판 ⓒ 뉴스타운^^^

또한 별도의 건물번호판을 부착하는 대신 벽이나 유리문 또는 출입구 위에 직접 새겨둔 경우도 종종 볼 수 있다.

또한 공공기관이나 예외 없이 건물번호 주소를 표기하고 있는데, 아래 사진은 동양의 진주라고 불리는 [동방명주]의 모습과 ‘세기대도1’이라고 표시된 주소표시판이 부착된 조형물을 보여 준다.

상해 임시정부 유적지 전시관은 차량이 다니는 길에서 골목길 안으로 들어가 위치하고 있는데, 전사관으로 들어가는 골목길 입구에 부착된 도로 명 주소(馬當路306/1-58)는 골목길 안으로 馬當路306 주소의 부속 주소로 1호부터 58호까지 출입구가 존재한다는 것을 의미한다.

임시정부 유적지 전시관 출입구는 사진 촬영이 금지되어 있어 바로 출입구 오른쪽 옆의 건물번호판 (馬當路306-4)앞에서 포즈를 취했다.

	^^^▲ 벽면이나 창문 또는 입구에 새긴 건물번호판 ⓒ 뉴스타운^^^

	^^^▲ 동방명주의 건물번호판 [세기대도1] ⓒ 뉴스타운^^^

	^^^▲ 상해임시정부 전시관입구 건물번호판 앞에서 포즈를 취한 필자 ⓒ 뉴스타운^^^

하나의 건물에 여러 세대가 거주하고 있고 입구가 다른 경우에는 아래 사진처럼 개개의 세대별 출입구에 건물번호판이 부착되어 있는 것을 알 수 있다.

	^^^▲ 동일한 건물에 함께 부착된 여러 개의 건물번호판 ⓒ 뉴스타운^^^

아래 사진은 하나의 동일한 출입구에 두개의 다른 주소표시판이 부착되어 있는 경우로, 외부 출입구는 하나이지만 안으로 들어가면 좌우에 세대별로 별도의 출입구가 따로 있다.

	^^^▲ 하나의 출입구 내부의 두집 살림살이는 나타내는 도로 명 주소 ⓒ 뉴스타운^^^

동일한 하나의 출입문 안쪽에 다세대 주택이 있는 경우 다세대주택 건물을 대표하는 건물번호판 (풍양로228호)에 각각의 세대별 주소가 건물번호판에 ‘3-50호’와 같이 부번으로 표기되어 있다.

	^^^▲ 다세대 주택의 도로 명 주소 표기 사례 ⓒ 뉴스타운^^^

아래 사진은 동일한 출입구에 다른 주소의 다세대 건물이 2개가 있고 각 건물에 입주한 복수의 세대별로 부속번호가 정해져 있다.

	^^^▲ 하나의 출입구에 2개의 다세대 건물이 들어선 경우 도로 명 주소 사례 ⓒ 뉴스타운^^^

아래 사진은 동일한 건물에 출입구가 여러 개가 있는 경우 정문 외에 옆문 또는 후문에 각기 다른 건물번호판을 부착한 예를 보여 주고 있다.

이 경우에 동일한 건물에 대해서도 정문의 주소와 옆문 또는 후문이 제각각 서로 다른 도로에 접해 있는 경우 각각의 주소는 다른 도로 명으로 정해지는 경우도 있다.

	^^^▲ 옆문으로 표기된 건물번호판(왼쪽)과 후문으로 표기된 건물번호판 ⓒ 뉴스타운^^^

아래 사진은 북경의 건물번호판 중에서 상해와 약간 다른 사례를 보여 주고 있다. 동일한 건물에 출입구가 2개가 있는데, 이 경우에는 동일한 건물번호 앞에 각각 甲 과 乙로 구분하여 표시하고 있다. 큰 길쪽으로 나 있는 출입문(중관촌남대가甲56)은 건물 안의 까르프 상가로 통하는 출입문이고, 왼쪽으로 돌아 뒤에 나 있는 출입문(중관촌남대가乙56)은 기업이 입주한 사무실로 통하는 출입문으로 구분하여 주소를 사용하고 있다.

	^^^ⓒ 뉴스타운^^^

 새주소 사업은 어떻게 추진되고 있는가?

우리나라의 도로 명 주소(새주소) 사업은 나아가야 할 방향은 분명하게 설정되어 있으나 여러 가지 현실적인 제약과 추진과정에서의 몇 가지 문제점 노출로 아직도 갈 길이 멀어 보이기만 하다.

우리나라 도로망이 체계적으로 정비되어 있지 못하고 소로나 골목길 등은 이름이 없는 도로가 대부분이기 때문에, 도로의 구간과 도로이름의 설정을 위한 작업을 하기 위한 많은 시간과 예산 및 노력이 필요하다.

특히 도로망이 복잡하고 짧은 구간으로 끝나는 도로가 많은 경우 이름을 부여해야 할 도로가 너무 많아 지역별로 중복되거나 해당 지역 주민들에게 조차 낯설고 인지하기 어려운 도로 명들이 너무 많이 나타나고 있다.

기존의 동 단위 주소에 익숙한 국민들이 새로운 도로 명 주소 방식에 적응하는데 걸림돌이 되고 있다.

도로 명 및 건물번호 부여사업이 완료된 지역에서 조차 주민들의 실생활과 거의 연계되지 못하고 활용도가 매우 낮아 우편물에 현행 지번주소와 새 주소를 병행 표기하여 발송하거나 관공서 차원에서 일방적으로 홍보하는 것 이외에는 거의 활용이 미미한 실정이다. 이는 대국민 홍보부족과 이로 인한 국민들의 무관심, 제도적인 뒷받침의 부족에 주로 기인한다.

특히 법적 근거가 명확하지 않은 상태에서 사업주체인 지방자치단체별로 새주소 활용과 유지관리에 소극적으로 대응하는 것도 큰 문제점으로 나타나고 있다.

도로명주소의 법적 지위가 애매한 상태에서 각종 공법상의 주소를 포함하여 어떤 업무에 어떻게 적용할 수 있는지 알 수 없는 상황에서 유지관리가 체계적으로 이루어지지 못하는 사례가 적지 않게 발생한다.

도로명 주소 사업이 완료된 이후에도 체계적인 사후 관리가 뒤따르지 못하는 경우에 도로명판과 건물번호판의 망실, 훼손 및 방치 등의 사례가 증가하고, 신설되는 도로나 건물에 대한 새주소 부여가 지연되는 경우도 발생하게 된다.

아래 사진들은 기둥이나 간판 등의 부착물이나 식물 등에 의한 건물번호판의 훼손 및 방치 사례를 보여 준다.

	^^^▲ 기둥이나 부착물에 의한 건물번호판 훼손 및 방치 사례 ⓒ 뉴스타운^^^

	^^^▲ 식물등에 의한 건물번호판 훼손 및 방치 사례 ⓒ 뉴스타운^^^

도로 명 주소 사업이 완료된 지역의 경우에도 신설된 새 도로에 대한 도로명 부여와 이 도로에 인접한 건물들의 건물번호 부여 등의 수정 변경을 제대로 하지 않고 방치하는 경우도 발생하고 있다.

또한 훼손된 도로명판을 방치하거나 도로명판의 방향이 실제도로와 다르게 설치되어 길 찾기에 혼란을 초래할 정도로 도로명판 관리가 부실한 경우도 나타나고 있다.

새주소 사업을 추진함에 있어서 지방자치단체별로 독자적으로 추진하는 과정에서 도로 명 주소 기반의 전자지도와 도로 명 주소 데이터베이스의 규격과 소프트웨어가 제각각 다른 경우가 적지 않아 전국적으로 호환성이 결여된 것도 문제점으로 지적되고 있다.

뿐만 아니라 지자체별로 지리적여건과 환경적 여건 등이 다르고 대민 서비스의 내용도 달라 도로 명 주소 사업이 완료된 지역 단위별로 제 각각의 도로 명 주소서버에서 서로 다른 소프트웨어로 도로 명 주소를 관리하고 위치기반서비스를 제공하기 때문이다.

전국적으로 통합된 방식으로 도로 명 주소 검색 및 인터넷지도 표시 등의 위치서비스를 제공하지 못하고 있는 것도 보완해야 할 문제점이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서는 중앙정부에 전국단위의 통합센터을 구축하고, 도로 명 주소 사업의 정책을 수립하고 방향을 제시하는 것이 중요하다.

아울러 적극적이고 대대적인 홍보와 데이터 및 기술 표준화를 통한 호환성 확보와 품질관리를 통해 다양한 응용분야에 활발하게 활용할 수 있는 기반을 다지는 것이 필요하다. 이러한 목적 달성을 위해 보다 경제적이고 효율적으로 달성하기 위해 필요한 최신 첨단 기술들은 과감히 수용하고, 공공기관, 연구소, 학교 및 기업들에게 문호를 활짝 열어야 한다.